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近日，國家發展改革委、國土資源部等5部委聯合印發《關于規范主題公園建設發展的指導意見》發改社會規〔2018〕400號（以下簡稱《指導意見》），全文共5大項17條，對主題公園開發的方方面面進行了很多界定和規范，但最引人注目的恐怕是其中對主題公園搭配地產開發的相關規定，從此“主題公園+房地產”模式壽終正寢。

但這只是開始。此文件出臺不僅斷了一眾房地產公司的財路，背后傳達的信息可能對今后旅游行業的發展產生更加深遠的影響。今后的文旅產業的投資和發展又將向什么方向演變？本期景鑒研究將為讀者進行全面剖析。

《指導意見》對主題公園方方面面說了很多，我們先不看套話，只擇其中和大家賺錢直接相關的部分進行解讀。

第五條“科學論證發展”。省級政府要根據本地區經濟社會發展情況、區域人口規模、城市化程度和旅游市場條件等因素，嚴格科學論證，統籌研究本區域主題公園項目的數量和布局。嚴格控制新建、擴建特大型主題公園，省級政府對本地區特大型主題公園項目建設進行科學論證，對未經省級政府論證的項目不得報請國務院進行核準。合理規劃大型主題公園，符合條件的可納入本省（區、市）經濟社會發展、旅游發展等重大規劃和相關區域規劃。要防止一哄而起、盲目發展、重復模仿、同質化競爭，防范地方債務、社會、金融等風險。

解讀：本條對各地方上主題公園的數量、規模進行了限制，特別是特大型主題公園。以后主題樂園審批層級和難度會大大提升，地縣級政府已無法主導項目建造的決策。這在第九條中進行了再次強調，“按規定應由省級政府核準的主題公園項目，省級相關部門在政策把握、規劃布局、資源開發配置等方面要嚴格控制，不得下放核準權限。”另外注意此處提到防范地方債務風險，后面條文中也有多次提及。

第六條“合理規劃布局”。主題公園項目選址應當符合土地利用總體規劃和城市、鎮總體規劃以及相關專項規劃。統籌考慮主題公園項目游客眾多、人員密集的特點，合理規劃選址布局，避免與住宅等人員密集區域交叉疊加。在主題公園周邊地區，合理規劃酒店、餐飲、購物、娛樂、交通等服務設施建設，控制與主題公園無關的住宅、寫字樓等項目。在主題公園園區內，要合理配套商業設施用地面積，不得擅自改變園區土地用途，嚴禁進行住宅、酒店、寫字樓、大型購物中心等房地產開發。

解讀：主題公園只能造在郊區，且周邊只能有酒店、餐飲、購物、娛樂等旅游配套設施，而不能依靠主題公園炒地皮、蓋房地產，業內過往通行的“主題公園+地產”模式走不通了。相關文章詳見《景鑒：中國主題樂園產業研究——華僑城》。

第七條“嚴格用地管理”。嚴格落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，合理確定主題公園占地規模。主題公園用地要優先利用存量和低效建設用地，嚴格控制新增建設用地，禁止占用耕地（亦不得通過先行辦理分批次農用地轉用等形式變相占用耕地）、天然林地、國家級公益林地和城鎮公園綠地，禁止違規填海建設主題公園。主題公園用地應按照國家土地管理有關規定通過招拍掛等方式取得，嚴禁采取劃撥方式。

解讀：對所能利用的土地進行了限制，也就是只能用區位不好的邊角料“優先利用存量和低效建設用地”。在市區周邊優質區位造主題公園，借此推高土地價值和房地產價格就行不通了。并且嚴禁劃撥、必須通過招拍掛的形式也消除了地方上私下處理建設用土地的空間，大大推高了主題公園的土地成本。

第十條“嚴控房地產傾向”。各地區要嚴格控制主題公園周邊的房地產開發，從嚴限制主題公園周邊住宅用地比例和建設規模，不得通過調整規劃為主題公園項目配套房地產開發用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購物、住宅等房地產開發項目，必須單獨供地、單獨審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過在招拍掛中設置條件，變相將主題公園與周邊房地產捆綁開發。對擬新增立項的主題公園項目要科學論證評估，嚴格把關審查，防范“假公園真地產”項目。

解讀：強調嚴控主題公園周邊的房地產開發，而且把房地產與主題公園開發徹底割裂，連調整規劃的路也給堵死。“捆綁供地、捆綁審批”也是一直以來捆綁開發、廉價拿地的主要手段，以后也行不通了。第在十五條中再次強調“要嚴肅組織查處違反土地用途和建設方案要求、利用主題公園土地開發房地產的行為，防止主題公園房地產化。”

第十一條“嚴防地方債務風險”。科學論證主題公園建設項目，將企業是否建立長期穩定的投入機制和創新機制作為項目審批的重要條件之一，確保主題公園項目長期穩定運營。各地區要統籌考慮綜合債務率、現有財力、資金籌措和還款來源，穩妥把握主題公園配套基礎設施建設節奏。要量力而行，嚴格控制因主題公園建設增加地方債務。

解讀：再次為地方債敲響警鐘，沒錢的地方就別造！

《指導意見》傳達了怎樣的信息

結合上文的解讀，筆者認為文件主要集中反復重申了兩點：

其一，別借著開發主題公園玩“假公園真地產”；

其二，收緊地方權力，嚴控地方政府的債務風險。

先說主題公園的問題。目前國內的主題公園建設顯然過熱了，或者引申開說，泛濫的“旅游+地產”開發模式不僅對旅游行業的健康發展起到很大的負面作用，甚至已經危害到國家整體經濟安全！

據普華永道發布的一份2017中國文旅地產研究報告中指出，目前已有超過1/3的百強房企進入到文旅地產領域。大家都知道房地產是暴利行業，中國巨佬們很大一部分是以地產暴富。福布斯富豪榜中地產類排第一92人，幾乎是排名第二的互聯網新貴48人的兩倍。房地產大佬們來玩旅游，顯然不是他們突然都有了情懷，而是想借著搞旅游繞過國家對地產行業的重重規則和限制，更方便、廉價地獲取土地，得到更多的溢價和更大的暴利！

而且房地產企業的基因是快進快出，加速滾動、快周轉。最近刷屏的碧桂園“當天拿地、通宵出圖、次日開工、三個月開盤”就是一個典型例證。而打造好一個旅游景區，不管它是主題公園、還是古鎮或者山水類景區，都需要一定時間的精心營建和運營，少則三五年、多則十余年方見成效。走短線的房地產企業哪有這工夫在一個項目玩這么久？結果就是直接抄搬、粗制濫造，而且動輒就搞13個“文旅城”、15個“T世界”，每個都占地數千畝，說穿了就是以主題樂園提升地產溢價，而且土地成本極低，利潤極為可觀。房子賣完就拍拍屁股走人，他們即沒有這個能力，也沒有這個耐心來長期運營好主題公園。

國家五部委此次聯合出臺政策顯然是要徹底打掉主題公園產業“假公園真地產”的發展趨勢，把很多地方上打幌子、玩套路、鉆空子的漏洞堵住。以后沒有了房地產，對主題公園短期來看是利空的，但長期來看肯定會趨向有核心能力的良性發展。

再說地方政府債務風險。各地的主題樂園開發中，出現了很多地方政府借錢出資共同建設，或者以隱性債務的方式支持本地主題公園興建的趨勢。目前失控的地方債已成為我國金融體系中最大的系統性風險，由于地方政府每年的財政資金有限，沒錢就沒法投資建設，沒投資就會沒政績，可又不能直接發債。于是各種變相舉債手段頻出，地方投融資平臺、政府投資基金、以及前些年很火的PPP。（關于PPP新政解讀，今后何去何從，景鑒智庫后續將有專題研究，執惠將持續跟蹤。）

近兩年“去杠桿、防風險”一直是我國經濟工作的主旨之一，多次在中央經濟工作會議中作為頭等任務提出。對地方政府而言，就是嚴控地方債務，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等違法違規變相舉債。建立按效付費機制，即政府付費一律與績效考核掛鉤；平滑財政支出，不得在某一年度集中支付；不得違反兜底、擔保、承諾收益、安排回購。詳見財政部2017年4月發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預【2017】50號）。

去年以來中央密集出臺了一系列嚴控地方債務和隱性債務的文件，包括2017年發布的財預50號、62號、87號、89號、97號、財辦金92號、國資發財管192號等，以及2018年發布的發改辦財金194號、財預34號、財金23號、財預28號等，要求“規范、清理、排查、整改”，切實加強地方政府債務管理，防范化解風險。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理，并嚴格限定舉債金額和資金用途；建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，完善地方政府考核問責機制和信用評級制度。

顯然很多地方政府以各種方式借錢來支持主題公園開發，借此拉動投資、炒高地價，獲得更多地方財政收入的如意算盤也落了空。繼續這么玩下去，“問責機制”就要發揮作用了。

對今后文旅投資及產業的影響

這次的《指導意見》雖然只針對主題公園這一細分產業，但我認為其產生的影響可能會更為深遠。今天能規范主題樂園，明天或許就輪到旅游小鎮、田園綜合體等“套路”重災區。

近年來隨著國民收入的快速提升，消費升級驅動整個旅游產業成為一個大的綜合性產業。從好的方面來說，旅游產業越來越起到整合和帶動其他產業共同發展的作用。但另一方面也應看到，越來越多的投資在假“旅游”之名玩“套路”之事。

在本人主筆的某國家級研究課題所得到的權威數據中，“大型綜合類”投資金額遠遠高于其他類別項目，達排名第二的“景區類”投資額的近6倍之多。“大型綜合類”是個什么東西，明眼人都心知肚明。（報告預計在下月中下旬公開發布）

誠然，目前旅游項目投資存在投資重、風險大、見效慢、投資回報期長等問題，在實踐中肯定需要一定的房地產配比來平衡收支。但孰輕孰重，如何避免主次本末倒置是一個重要的、擺在眼前問題。業內人都很清楚我國目前的旅游產業整體發展處于一個較為落后、原始的水平，大多數景區一直依賴著壟斷資源獲取的門票收益，旅游產品老套落后，同質化、抄襲化嚴重。如果靠“旅游套路”去開發主題樂園、旅游小鎮，然后配上一大塊房地產就能獲得巨大的收益，那么就不會有“傻子”去鉆研如何去搞好景區、搞好旅游，形成劣幣淘汰良幣的趨勢。

《指導意見》對主題公園行業短期來看是一個利空，目前國內沒幾個主題公園企業能拋卻房地產來獨立盈利，今后的相關投資肯定會大幅減少。但從長期來看，它會促使真正的業內優秀企業不斷精進自身的核心能力，打造優質產品，最終帶來行業良性發展。

筆者認為，剔除房地產開發后，旅游景區的投資開發如何實現良好投資回報，今后或許可在兩個方向上進行優化解決。

一是實現旅游形態從觀光到度假的轉變

度假游作為旅游的高級形態，雖然各方面都在反復提，但空話多于實踐，事實上絕大多數景區并沒有實現。從目前的旅游上市公司來看，那些中國優質資源、優秀景區的代表，收入主體依然是門票、交通、索道等“剛需”性收入，住宿、餐飲、娛樂、服務、購物等二次消費收入占比很低。其主要問題還是出在整體開發思路、打造能力和產品品質上。特別是在今年政府工作報告中提出“降低重點國有景區門票價格”后，多地以開始進行落實，今后知名國有產權景區再以門票作為主要收入來源的路已走到盡頭。

要解決這個痛點，一些小創意、小改進、小花招是沒用的，根本還在于系統化發展企業在旅游各產業鏈上的核心能力，會有非常重的投入。最終以核心能力提升產品品質，優化業態結構，提高二次消費；同時通過大規模擴展復制，大幅度降低成本，提升利潤率，使所投資項目形成良好持續的現金流回報。旅企對目的地的打造能力會演化為資源掌控能力，進而影響到線上平臺和整個旅游業的格局。

二是以金融手段實現良好的投資回報和退出方式

光有良好的現金流回收還不夠，筆者通過很多經手的文旅投資項目可研論證發現，即使是在較為理想狀態下，實現高額重資產投資的投資回收也往往會長達七年以上，這對于資本方來說是完全不可接受的。如果沒有房地產平衡，那么最可行的辦法無疑是打包上市，或者作為優質資產被上市公司收購，目前旅游板塊的市盈率在30倍左右。

今后旅游業的發展會更趨向于商業模式設計，為最終的上市服務。旅游研究將至關重要，它不再是就風景論風景、就文化談文化的老學究們的工作，而是需要越來越多的高級商業分析人才進入，進行全產業鏈的研究分析，輔助設計整個商業模式、投資分析和上市籌劃。

對于政府來說，封死一條路就必須打開另一條路，行業如果變得無利可圖，投資就會急劇萎縮，建議今后在旅企上市方面應該有相應的支持政策。旅游產業對中西部地區發展、扶貧攻堅和一帶一路戰略有良好的帶動作用，又是可以吸納大量勞動人口的綠色產業，相信在今后很長一段時間內政府都會持鼓勵發展、配套支持的態度。

尾聲

隨著國家政策對房地產控制得越來越嚴，整個旅游產業也將面臨這樣的轉變。只有更加注重旅游產品打造、IP培育和更有團隊運營能力的企業才能在行業中獲得長期、快速的發展。旅游投資也會更加關注具有核心能力或獨具特色的旅游內容類項目。相信不久的將來，行業的形態將會發生改變，政策將催動行業的洗牌。

誰會被淘汰？誰會成為新的行業領軍者？看清行業形勢，結合自身強項利用好機遇期，具備戰略的發展眼光至關重要。

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*本文作者，周鳴岐，景鑒智庫創始人、首席分析師，執惠專家作者。