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特大城市的鄉村振興工作究竟該如何推進？當前，上海出臺的路徑規劃和實施方案或許能夠提供有益借鑒。

11月29日下午，上海市政府召開新聞發布會，上海市農業農村委正式發布了《上海市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》（下稱《戰略規劃》）和《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018-2022年）》（下稱《實施方案》），對未來上海如何推進和落實鄉村振興戰略指出了具體發展路徑。

此次發布的《實施方案》中明確，上海鄉村振興將重點圍繞“強村、富民、美環境”的三個關鍵環節，以重點實施“363”工程作為具體抓手，打造“三園”工程（美麗家園、綠色田園、幸福樂園），同時針對性地實施六大行動計劃和落實三大保障機制。

除此之外，《實施方案》中同時也明確指出，當前上海推進鄉村振興戰略中正面臨著農民集中居住、宅基地和農民建房這三大關鍵難題需要努力破解的局面。

受訪專家表示，上海作為國際性大都市探索推進鄉村振興戰略的過程中具有一定的產業、技術和管理優勢，如何利用在規劃和實施方案的指引下，明確市場與政府之間職能界限是規劃實施的核心與關鍵。在此基礎上，通過產業、技術和管理優勢來推動農民在非農就業、農民增收、集中居住等關鍵領域內難題，構建符合大都市鄉村振興的發展經驗，對全國其他地區具有重要的借鑒意義。

四年籌50億幫扶資金

《實施方案》中明確，上海鄉村振興的重大抓手是“363”工程，即打造“三園”工程（“美麗家園”、“綠色田園”、“幸福樂園”），實施六大行動計劃，以及落實三大保障機制。

21世紀經濟報道記者注意到，“三園”工程的核心分別對應了鄉村振興戰略中所涉及的農村環境、農業發展和農民增收三個關鍵要素。

據上海市農業農村委介紹，“美麗家園”工程規劃的核心是全面提升農村環境和人居環境建設，目標是實現農村的現代化；“綠色田園”工程規劃的核心是全面實現農業的提質增效，目標是實現農業的現代化；而“幸福樂園”工程的核心則是在全面促進農民持續征收的同時，實現鄉村治理。

在此基礎上，為推動“三園”工程的實際落地，《實施方案》中還分別針對每個工程規劃，制定了兩個實施行動計劃加以落實和推進。

具體來看，“美麗家園”工程分別對應將要實施的“十百千行動計劃”和“農民集中居住計劃”；“綠色田園”工程建設，分別對應實施“都市現代綠色農業發展行動計劃”和“實施現代農業經營體系構建行動計劃”；最后，針對“幸福樂園”工程，上海將實施“農民長效增收行動計劃”和“農民美好生活提升進度計劃”。

值得關注的是，在上述六大行動計劃中，涉及美麗鄉村和鄉村振興示范村建設，以及農民增收幫扶的舉措中，《實施方案》都明確了量化指標。

其中，在“十百千行動計劃”中，《實施方案》明確了到2022年要建設完成近90個的鄉村振興示范村，以及建設近200個美麗鄉村的目標。而在“農民長效增收行動計劃”中，明確上海要在2022年之前，將整合市、區各方力量籌措幫扶資金不少于50億元，幫助經濟相對薄弱的純農地區建設一批“造血”項目，幫助農村農民增收。

對此，上海市農業農村委在發布會上透露，當前上海針對農村幫扶工作的指導意見也很快將出臺實施，未來上海推進農村幫扶工作將在“更加注重公平、力度更大”的基礎上，更加注重農村地區“造血”項目建設，以及“造血”項目幫扶成就的取得，推動國企等市場主體在農民就業、產業發展方面的機制保障等特點。

華東師范大學城市發展研究院院長曾剛在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，上海作為國際大都市的定位，尤其是在城鄉一體化的融合發展取得一定成就的基礎上，諸多的先進制造和科技研發也都與郊區的發展密切相關，這就要求上海落實鄉村振興戰略要在規劃與實施過程中，就必然要以高起點、高標準、高水平的要求來推進落實鄉村振興戰略，為其他城市提供可借鑒和參考的經驗。

面臨三大關鍵難題

當然，作為特大城市的上海，在推進鄉村振興戰略的過程中，也有自身的難題需要解決。

此次發布的《實施方案》中，重點提到了當前上海在推進鄉村振興戰略過程中正在面臨的“農民集中居住”、“宅基地”和“農民建房”這三個急需破解的關鍵難題。

《實施方案》要求，在針對農民集中居住問題上，下一步要推動農民集中居住的路徑和操作方法，改變農村存在的零散面貌；針對宅基地問題，重點研究完善宅基地置換政策，研究制定宅基地平移政策等；而在針對農民建房問題上，提出明確的政策措施，完善相關管理規定等。

事實上，今年以來，上海在編制鄉村振興戰略規劃的過程中已經將農民集中居住問題列入到村莊規劃的工作中。今年8月下旬，上海出臺的《村莊規劃編制導則》和《郊野鄉村風貌規劃設計導則》中就重點對解決村莊空間布局散、規模小、風貌不協調的問題進行規劃布局。

但問題的癥結是如何推進農民集中居住，以及在怎樣的農村村莊布局標準上推動農民集中居住的工作開展，目前仍處在探索修訂的過程中。

公開資料顯示，11月20日上海市規劃國土資源局發布了《關于推進鄉村振興做好規劃土地管理工作實施意見（試行）的通知》，其中針對農民集中居住問題明確了，要堅持“城鎮集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，并明確了在“三高”沿線、生態敏感地區和環境整治地區，要分步推進30戶以下自然村農民的集中居住的總體要求。

而在此次《實施方案》中，針對農民集中居住問題，雖同樣明確了“鼓勵農民進城”和“從分散向保留村集中”的兩個核心政策路徑，但針對此前發布的農民集中居住“30戶以下自然村”的標準，則進行相應地調整。

上海市農業農村委副主任黎而立在接受21世紀經濟報道記者采訪時透露，《實施方案》中在農民集中居住的相關標準上，上海近期正在考量在“三高”沿線、生態敏感地區和環境整治地區內將“30戶以下的自然村”標準調整為“10戶以下的自然村”。

“村莊布局規劃將在今年年底完成，而各區對布局規劃的完成則要求要在2019年底完成。”黎而立表示，在新的調整標準下，為解決“三大難題”中所涉及到的農村居住問題，相關的針對性規劃工作也已經有了明確的推進時間表。

對此，上海社科院城市與人口發展研究所所長朱建江在接受21世紀經濟報道記者采訪時則建議，當前上海推進鄉村振興戰略，在破解農民集中居住等關鍵環節上，最根本的是需要明確政府和市場的職能界限。

“政府不能‘大包大攬’地解決所有農村的居住問題。”朱建江認為，面對農村集中居住等難題時，在做好規劃與設計的基礎上，上海各區政府應集中力量努力做好農村公共設施建設工作。而在農村居住等關鍵問題上，應更多地讓市場的力量參與其中發揮作用，尤其是在事關自身利益的農村居住工作中應“讓農民也能夠參與其中”發揮積極性，這也可能是未來各區政府在落實《實施方案》中需要重點關注的內容。

*本文來源：21世紀經濟報道，本文作者：盧常樂，原標題：《上海發布鄉村振興實施方案，惠及非農就業、農民增收等》。