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近日，交通運輸部法制司發布了關于修改《通用航空經營許可管理規定》（以下簡稱為“《規定》”）的決定，并于2019年1月1日起正式實施。修改后的《規定》不再有基地機場的要求，降低了準入門檻。在低空旅游再次迎來政策松綁的同時，這一新興的旅游方式仍然面對成本高、盈利難以及低空空域限制等問題。

低空旅游政策松綁，有助通航企業運營擴大

通用航空，簡稱通航，比如空中游覽、人工降水、跳傘飛行服務、航空噴灑農藥等公共航空運輸以外的民航活動，都屬于通用航空的范疇。在旅游領域，通用航空旅游又稱低空旅游，是航空和旅游融合的代表性領域，主要有城市觀光、景區觀光等。比如美國科羅拉多大峽谷、尼亞加拉大瀑布、日本東京等景點及城市的空中游覽已經成為當地主要的游覽方式之一。

按照修改后的《規定》，取得通用航空經營許可需要“有滿足民用航空器運行要求的基地機場（起降場地）及相應的基礎設施”的規定被刪除，這也就意味著在今后的經營許可申請中，不再有基地機場的要求，降低準入門檻。《規定》對空中游覽的解釋也修改為“使用民用航空器載運游客進行以觀賞、游覽為目的的飛行活動”。由此看來，空中游覽的范圍有望進一步擴大。

民航專家林智杰對新京報記者表示，此次《規定》的修訂是為通航企業的發展進行松綁，特別是有針對性地解決了幾個通航企業實際運營的困難，比如低空旅游40公里的范圍限制以及必須有主運營機場的限制，這些修訂有助于通航企業的運營和擴大。

實際上，被認為市場潛力巨大的通用航空多年來一直受到政策環境的各種支持，地方政府和通航企業的低空旅游充滿熱情。除《規定》以外，12月19日，民航局空管辦對《通用航空機場空管運行保障管理辦法》進行了修訂，以推進“放管服”改革工作。此外，國務院將發展通用航空上升到國家政策層面，通用航空業被定性為戰略性新興產業，低空空域管理改革進入綜合試點階段。按照規劃，中國到2020年建成500個以上通用機場。根據民航局發布的數據，截至2017年底，我國空中游覽項目已開展的有88個，擬開展的有132個。

市場認知度低，高額補貼下行業仍整體性虧損

與政策和項目層面的熱度相比，通用航空企業的發展和盈利情況顯得冷清了很多。據通航資源網統計，2018年至今，民航局已經注銷了9家通用航空企業經營許可，其中西北地區最多。有低空旅游業務的新三板通航企業和諧通航、鳳翔通航等，在2018年上半年的業績報告中仍然處于虧損狀態。國內擁有運行資質最多的民營通航企業之一的北京華彬天星通航年報也顯示，2017年度虧損6881萬元，較上期增加虧損約1887萬元。

數據顯示，近年來，整個低空旅游行業大概只有40%多的企業能夠實現微小盈利，整體產業還處于市場培育與產業布局階段。在民航局公示的《2019年通用航空發展專項資金預算方案》中，給予162家通用航空企業4.41億元的補貼。林智杰也對新京報記者表示，目前整個通航行業的經營狀況不太好，在已經有比較大的補貼投入基礎上，仍然是行業整體性虧損。如果沒有補貼，將有一半以上的企業虧損。

地方政府與通航企業想要積極發展通用航空旅游，真正推動起來卻相對困難。從游客的角度來說，低空旅游在中國還屬于一個新興的旅游業態，民航專家王疆民對新京報記者表示，低空旅游在國內的市場沒有做大，市場的認知度不高。

存在問題

消費者價格偏高，十分鐘需千元

低空旅游價格偏高也成為阻礙很多游客嘗試的主要原因。根據記者查詢，國內普遍空中游覽項目的價格為體驗10分鐘花費1000元左右。比如杭州千島湖旅游區的直升機低空游覽項目，680元可體驗10分鐘，1580元體驗30分鐘。重慶武隆縣喀斯特旅游區的空中游覽價格為480元/6分鐘。三亞鳳凰島低空游覽10-13分鐘的線路則需980元，33-35分鐘的線路需3880元，同時還衍生出了空中求婚和空中婚紗攝影的項目，價格上萬元。

林智杰對新京報記者表示，以親身體驗的美國“空中俯瞰大峽谷”與國內“峨眉山之旅”做個比較，機型相同，時長相近，但價格上國內卻比美國貴了三分之一。以中國人均消費水平估算，一年可以“空中游覽峨眉山”8.4次；而美國人民人均消費支出每年可以“空中俯瞰大峽谷”182次。

低空旅游產品價格高的根本因素在于低空旅游運營的成本高。比如國內做空中游覽的機型羅賓遜R44直升機，價格在400萬元以上，更好的機型高達千萬元。民航專家王疆民對新京報記者表示，機庫費用、燃油費、維護費，加上通航駕駛員的培訓費和人力成本，使得低空旅游運營成本非常高，尤其是現在通航駕駛員的待遇和工作環境遠不如民航駕駛員，導致通航駕駛員稀缺。

有業內人士估算，除去購機成本，一架通航飛機一年的運營成本達到200萬以上。從企業的角度來說，成本高是行業普遍面臨的問題，再加上低空旅游受天氣影響很大，只運營單一的低空旅游項目很難生存。華彬天星通航等通航企業也在年報中表示，虧損的原因主要是主營業務成本、管理費用及財務費用增加。

空域限制通航難成規模

運營成本高其實是包括航班運輸企業在內都要面對的問題，但問題在于通航的規模化和產業化卻遠遠比不上航班運輸，而規模化正是航司降低平均成本、提高利潤的重要方式。林智杰指出，通航的規模上不去，單位運營成本就會居高不下。

而長期以來，通航規模被限制的主要因素就是低空空域的嚴格管制，林智杰也認為，目前通航的限制主要還是在空域上。據了解，我國低空空域的使用和管理，長期采取與中高空空域同樣的審批和管制方式，所有的低空空域飛行活動都必須經過批準，在很大程度上制約了通用航空的發展。從2015年起至今，低空空域管理改革在全國展開試點。比如2018年6月，四川省低空空域協同管理委員會辦公室（以下簡稱“低空辦公室”）正式掛牌；2018年12月，低空辦公室發布四川省低空空域協同管理試點首批空域，簡化報備流程。

相比中國比較分散和小規模的低空旅游，美國、新西蘭等國家的低空旅游已經發展得比較成熟，有成規模的低空旅游經營企業，盈利狀況和市場接受度都比較好。在低空空域方面，美國是參照國際民航組織分類標準，將空域劃分為6類，對每類空域有明確的準入要求。

中國航空運輸協會通用航空分會副總干事孫衛國發表文章建議，目前我國空域還沒有按照國際民航組織推薦標準進行分類劃設，國際民航組織推薦的空域分類標準以及通航發達國家在空域分類管理中的經驗和做法，對全國空域進行統一規劃具有不小的借鑒意義。

*本文來源：新京報，作者：王勝男，原標題：《低空旅游迎來政策松綁，仍面臨盈利難問題》。