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“國茂·清水灣”是海南陵水縣英州鎮(zhèn)國茂·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目的一部分，總規(guī)劃面積超1.2萬畝土地的國茂·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目在2016年、2017年度連續(xù)兩年列入海南省重點項目，也是陵水縣2016年度服務(wù)社會投資百日大行動項目之一。

一個被判定非法占用土地503.3748畝，并蓋有違章建筑超38萬平方米的項目；一個被陵水縣國土環(huán)境資源局在2015年-2018年共發(fā)出5份行政處罰決定書，縣里其他相關(guān)部門也發(fā)出十多份警示通知和處罰的項目，它如何被列入省重點項目，又如何在幾年時間里邊罰邊建而成為一個頗具規(guī)模的花園小區(qū)？

“國茂·清水灣”航拍圖

1.2萬畝規(guī)劃的超級度假區(qū)

海南省陵水縣英州鎮(zhèn)比鄰三亞，三面環(huán)山，南臨大海，擁有18.6公里的海岸線。泥療度假區(qū)項目位于海南東線黃金旅游線上，在英州鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)北側(cè)，穿越英州鎮(zhèn)的東線高速公路從度假區(qū)項目用地南側(cè)經(jīng)過，清水灣旅游度假區(qū)則位于東線高速公路的南邊。度假區(qū)項目用地距三亞市約35公里，距陵水縣城約23公里，都處于半小時經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)。東距省會城市海口市約200公里，在陵水縣火車站坐動車去海口，約1.5小時。英州鎮(zhèn)的土地利用功能被劃分為陵水縣東南濱海旅游用地。

《陵水國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》截圖

根據(jù)陵水縣政府2012年8月21日公示的一份《陵水國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，項目總用地面積約為838.92公頃（合12583.8畝），分為適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)。建設(shè)用地面積為380.76公頃（5711.4畝），包括居住用地111.92公頃（1678.8畝）、商服用地74.81公頃（1122.15畝）等。項目規(guī)劃人口控制在21905人，其中村莊安置人口660人，其余21245人為度假居住人口。

2014年1月20日，陵水縣發(fā)展和改革局核發(fā)的“海南省企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目備案表”顯示，該泥療項目所屬行業(yè)為旅游觀光、服務(wù)及房地產(chǎn)，計劃開工時間為2014年3月，備案有效期為二年，項目總投資約172億元。
澎湃新聞記者了解到，從立項起，國茂·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目一直是陵水縣的重點項目，后又被列入海南省重點項目。

這一項目由一家名為海南國茂投資有限公司的開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)。國茂·清水灣就是項目中的居住部分。

公開資料顯示，海南國茂投資有限公司系遼寧國茂投資集團(tuán)股份有限公司的子公司，于2011年3月投資3000萬元收購了原海南大金源實業(yè)發(fā)展有限公司，同時于2011年11月、2012年5月相繼投資1000萬元、3000萬元資金注冊成立了海南國茂實業(yè)投資有限公司（下稱“海南國茂”）、海南國茂泥療產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，公司法人為柳茂盛。

據(jù)國茂集團(tuán)官網(wǎng)顯示，遼寧國茂投資集團(tuán)股份有限公司成立于2007年，前身為桓仁茂盛建筑安裝有限公司，創(chuàng)立于1989年，在遼寧本溪、沈陽，吉林，海南均有開發(fā)建設(shè)工程項目。

董事長柳茂盛，出生在遼寧省寬甸縣偏遠(yuǎn)山區(qū)的一個普通農(nóng)家，1986年成立桓仁茂盛建筑安裝有限公司，開始了其創(chuàng)業(yè)之路。官網(wǎng)稱，他此前曾多次榮獲“遼寧省優(yōu)秀農(nóng)民企業(yè)家”“遼寧省農(nóng)村致富帶頭人”“遼寧省知名企業(yè)家”等多項榮譽稱號。

2017年春節(jié)起，海南國茂·清水灣項目進(jìn)行了鋪天蓋地的廣告宣傳，1800多套度假公寓和別墅被搶購一空，購房者中很多來自開發(fā)商國茂的發(fā)家地——東北三省。購房者們內(nèi)心充滿著喜悅，一名62歲的遼寧買房人這樣形容：“站在陽光下暖融融的，連喘氣都特別舒服”。

2018年交付使用的小區(qū)沒有讓購房人失望，業(yè)主們向澎湃新聞提供了剛剛?cè)胱r的照片：圖片上，陽光和煦，游泳池水清澈，居民愜意地在周邊躺椅上休息。

事實上，“國茂·清水灣”是國茂集團(tuán)實控人柳茂盛在海南的開山之作，一名和他有過接觸的小區(qū)居民告訴記者，2019年元旦后，柳茂盛還住在小區(qū)里，經(jīng)常四處查看工程質(zhì)量和進(jìn)展，而他對自己小區(qū)的質(zhì)量也表示相當(dāng)滿意。

涉嫌非法占用土地，實控人被警方控制

出人意料的是，這個通過了詳細(xì)規(guī)劃方案的省重點項目，長期以來的建設(shè)卻都屬于“非法”。

2019年1月12日，陵水縣政府在官網(wǎng)通告，海南國茂因非法占地建設(shè)海南陵水國茂?國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目，由縣國土資源局沒收該公司在非法占用的土地上建設(shè)的符合土地利用總體規(guī)劃的建筑物及構(gòu)筑物，并接管上述建筑物及構(gòu)筑物。縣政府要求業(yè)主在3日之內(nèi)全部撤離，否則后果自負(fù)。

陵水縣政府致業(yè)主的公開信

這是當(dāng)?shù)卣畬Ｄ蠂淖詈笸骸?/p>

3日期限未到，小區(qū)在1月12日即停水停電，即使是住在26層樓的業(yè)主——不論老幼病孕都只能走樓梯上下，小區(qū)內(nèi)的超市關(guān)停，門口設(shè)崗?fù)さ怯涍M(jìn)出人員，時刻有協(xié)警駐守巡邏。

記者在現(xiàn)場看到，已建成交付的公寓共9棟，每棟26層。記者進(jìn)入其中兩棟，每層為三梯10戶，另有兩棟在建；其外，還有別墅區(qū)域。很多家的門上貼上了紅色春聯(lián)，有的還留存著政府執(zhí)法時貼上的白色封條。由于停水、沒有物業(yè)管理，小區(qū)里的植物在日復(fù)一日地陽光照曬下失去了精神，垂下了枝葉，目前還住在里面的居民只能下樓用水桶挑水來解決用水問題。

與此同時，業(yè)主也發(fā)現(xiàn)已經(jīng)無法聯(lián)系到柳茂盛。

當(dāng)?shù)卣蚺炫刃侣劷忉專捎诤Ｄ蠂欠ㄕ加猛恋氐陌讣仙秊樾淌掳讣瑢嵖厝肆⒁驯豢刂疲ǘ麻L在內(nèi)，公安部門已控制了公司高管8人左右。

曾任陵水縣招商辦主任、現(xiàn)任陵水縣委宣傳部副部長王安良解釋了“非法占用”的前因后果。

王安良告訴記者，最初海南國茂投資有限公司擁有這些土地的使用權(quán)，提出辦文旅項目，這符合縣里希望把旅游業(yè)做大做強(qiáng)的規(guī)劃，就把這個項目作為大型文旅項目的招商成果給招來了，省里還給列入了重點發(fā)展項目。政府之所以做出這個安排，是因為這塊地已經(jīng)有了整體歸屬，要聯(lián)動開發(fā)不涉及過多的征地拆遷，啟動難度最小。而對于國茂來說，有了重點項目這個名號就是一個很好的“敲門磚”，辦手續(xù)應(yīng)該相對會便利些。

王安良口中“擁有的土地”，指的是海南國茂名下的海南大金源實業(yè)發(fā)展有限公司早前獲得的陵水縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)用地。

在記者的要求下，陵水縣國土環(huán)境資源局拿出了涉案土地留檔的國有土地使用證，海南大金源在2004年2月拍得的數(shù)幅地塊用途為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及觀光農(nóng)業(yè)，終止日期為2048年10月。

留檔的國有土地使用證顯示，海南大金源拍得的地塊用途為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及觀光農(nóng)業(yè)，終止日期為2048年10月。圖為其中一份。

陵水縣國土局相關(guān)工作人員告訴記者，農(nóng)業(yè)用地需要辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的手續(xù)才能成為建設(shè)用地，這需要公司提出申請，相關(guān)部門進(jìn)行研究論證，界定好控規(guī)指標(biāo)后上報省里，經(jīng)過省里同意后，政府啟動征地（用財政資金把農(nóng)業(yè)用地征回），再通過招拍掛（以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式）流程按照新的土地性質(zhì)（居住用地、商業(yè)用地等建設(shè)用地）出讓國有土地使用權(quán)，之后再是辦理建設(shè)施工許可、規(guī)劃許可、預(yù)售許可等證。

一般說來，居住用地的價格最高，出讓年限為70年；其次是商業(yè)用地。政府通過財政將土地征收回后，再通過一級土地市場出讓，對地塊感興趣且符合條件的企業(yè)都可以來參與競拍。

“沒有辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，構(gòu)成了非法占用土地，這是罪與非罪的根本區(qū)別，也是縣國土局提交刑事案件的原因。”上述工作人員說。

記者撥打海南政務(wù)熱線12345咨詢得到的回復(fù)同樣如此，如果規(guī)劃中已經(jīng)調(diào)整為建設(shè)用地的，需要規(guī)劃委給國土部門去函，擁有土地的企業(yè)提出申請，再由政府收回國有，開展招拍掛流程。

王安良介紹的流程與此基本一致，他說，海南是“一事一議”，如果公司沒有提出計劃，政府財政不能隨意投入。

據(jù)澎湃新聞采訪的當(dāng)?shù)卣恼f法，到目前為止，海南國茂并未主動辦過任何一幅土地的“農(nóng)轉(zhuǎn)用”手續(xù)。

“我也很納悶”，王安良這樣向澎湃新聞表示。

由于實際控制人和大部分高層已經(jīng)被警方控制，記者撥打國茂遼寧總部電話，希望聯(lián)系目前國茂對外的負(fù)責(zé)人，遼寧國茂接通電話的工作人員拒絕記者要求，同時表示對事件不知情。地塊所在的軍田鄉(xiāng)紅草坡，也是海南國茂工商資料的注冊地址，記者撥打辦公電話無人接聽。此外，記者根據(jù)業(yè)主指引來到據(jù)稱是國茂公司在當(dāng)?shù)氐霓k公場所，現(xiàn)場并沒有工作人員。

四年五份行政處罰決定書：邊罰邊推進(jìn)的省重點項目

由于在農(nóng)用地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，國茂泥療度假區(qū)項目曾多次遭遇行政處罰。

2019年1月11日，陵水縣政府集中公示了縣國土局在2015年-2018年間，向海南國茂發(fā)出的5份行政處罰決定書（編者注：行政處罰決定書是最重要的行政處罰文書，具有嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和對當(dāng)事人的拘束力，也是人民法院強(qiáng)制執(zhí)行當(dāng)事人財產(chǎn)的依據(jù)之一）：

2015年5月4日的行政處罰書（陵土環(huán)資【2015】288號）顯示，由于違反了《中華人民共和國土地管理法》四十四條“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”的規(guī)定，海南國茂被要求沒收其建設(shè)的占地92.1553畝的公路，拆除1392.68平方米板房及辦公用房，對占地面積64916.7平方米的非法占用土地進(jìn)行每平米30元的罰款，共194.75萬元。

2016年9月1日的行政處罰書（陵國土資【2016】430號）中，因為同樣理由，要求沒收海南國茂在占地面積6434.4平方米土地上建設(shè)的2450.58平方米四套別墅樣板房，和691.37平方米附屬設(shè)施，并對違規(guī)土地罰款19.3122萬元。

2017年6月31日的行政處罰書（陵國土資【2017】537號）中，違規(guī)建設(shè)范圍繼續(xù)擴(kuò)大。處罰書稱，由于確認(rèn)國茂公司未取得合法用地手續(xù)，擅自在陵水縣委會紅草坡占地建設(shè)海南陵水國茂·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目，占地總面積為335583.2平方米（503.3748畝）。依照《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》第八十一條規(guī)定，設(shè)定的處罰事項包括：一、退還非法占用的335583.2平方米土地；二、沒收你公司在非法占用的土地上建設(shè)的符合土地利用總體規(guī)劃建筑面積總計90923.55平方米的建筑物及構(gòu)筑物；三、拆除在非法占用的土地上建設(shè)的不符合土地利用總體規(guī)劃建筑面積總計4527.72平方米的建筑物及構(gòu)筑物；四、處以非法占用土地每平方米150元的罰款共5033.7480萬元。

2018年6月26日發(fā)布了兩份處罰決定書，其中陵國土資【2018】394號文件顯示，2017年537號文下發(fā)后，海南國茂繼續(xù)在違法土地上新建9棟高層住宅樓，兩棟在建高層住宅樓，以及62棟別墅等，處罰書決定，沒收公司在占用的土地上建設(shè)的建筑面積為28.88148萬平方米高層住宅樓和別墅等建筑。

另一份陵國土資【2018】395號文件則認(rèn)定了一座4073平方米的泥療會所以及一棟高層住宅樓以及一棟別墅非法占用土地，決定沒收7892.8平方米違法建筑物和1256.65平方米硬化土地，并罰款16.028萬元。

一邊是海南國茂公司因為手續(xù)不全不斷被罰，一邊卻是政府繼續(xù)推動項目前進(jìn)。

記者在陵水縣政府網(wǎng)站以國茂為關(guān)鍵詞搜索發(fā)現(xiàn)，在5份行政處罰決定書之間的時間范圍內(nèi)，當(dāng)?shù)卣远啻翁峒耙涌靽喁煻燃俅宓慕ㄔO(shè)。

2016年和2017年，國茂泥療度假區(qū)被連續(xù)列入海南省重點項目及《百日大行動》項目。

2017年4月，陵水縣在2017年一季度經(jīng)濟(jì)運行調(diào)研分析中表示，2017年陵水還將加快推進(jìn)高峰溫泉旅游度假區(qū)、國茂國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)、碧桂園生態(tài)城、南平醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)。

分析報告稱，2017年以來，陵水房地產(chǎn)市場銷售火爆，銷售面積、銷售額均翻倍增長，銷售均價達(dá)1.92萬元/平方米，同類戶型均價上漲2000-3000元/平方米不等。從全省范圍來看，中部幾個市縣直接列為“雙暫停”市縣（編者注：2016年，海南對部分市縣暫停辦理新增商品住宅以及暫停新建商品住宅項目規(guī)劃報建審批），能夠提供的市場有限，也間接促進(jìn)更多的購房者涌入陵水。陵水房地產(chǎn)市場在“躲霾”和“候鳥群體”的雙重刺激下表現(xiàn)火爆，全縣高端房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度進(jìn)一步加快，預(yù)計一季度高端房地產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值6.3億元，同比增長53%。

2017年5月26日，陵水縣委書記麥正華接受《海南日報》采訪時表示，要加快推進(jìn)高峰溫泉旅游度假區(qū)、國茂國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)、南平醫(yī)療養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園等醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)。

2017年8月16日，陵水縣政府公告：《海南陵水·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》局部修改已通過專家評審，擬上報批準(zhǔn)實施。

2017年9月6日，陵水縣發(fā)改委通報省重點項目建設(shè)情況表示：2017年省下達(dá)陵水縣的重點項目為35個項目，年度計劃總投資132.1億元。截至8月底，已完成投資88億元，年度投資完成額67%。較好地超時序完成建設(shè)任務(wù)項目為20個，其中，陵水國茂國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目97%。

一直到2018年，泥療度假區(qū)仍屬于海南省重點項目、百日大行動工程。

而清水灣的絕大部分業(yè)主，是在2017年-2018年期間購買的房產(chǎn)，樓盤銷售時項目并沒有預(yù)售許可，但購房人們普遍篤信其萬畝大規(guī)劃的美好前景以及省重點項目的光環(huán)加持，堅信無證銷售的情況只是暫時，并不影響其未來的入住。
2018年4月22日，海南發(fā)布全域限購政策，非該省戶籍居民家庭在海南省購房需至少提供一名家庭成員累計在該省繳納24個月社保或個稅證明材料。已經(jīng)買房的業(yè)主們甚至慶幸，自己提前購入了自己理想的住宅。

澎湃新聞注意到，在陵水縣政府網(wǎng)站上，從2017年開始，至少發(fā)布了8次針對國茂等項目的購房風(fēng)險提示。

“第一次購房風(fēng)險提示是2017年4月在網(wǎng)站上公示的。”2月18日，陵水縣房管局副局長丁峰說完這句后拒絕了記者的采訪。

2017年4月30日發(fā)布的這份風(fēng)險提示指出：在我縣境內(nèi)，陵水宇全嘉年房地產(chǎn)開發(fā)有限公司開發(fā)的陵水宇全嘉年英州商業(yè)示范街項目、海南國茂實業(yè)投資有限公司開發(fā)的國貿(mào)清水灣項目尚未取得商品房預(yù)售許可證；經(jīng)我局核查發(fā)現(xiàn)部分代理機(jī)構(gòu)已在網(wǎng)絡(luò)等平臺宣傳以上樓盤信息，我局已多次對開發(fā)商進(jìn)行提醒談話；敬請廣大購房者注意購房風(fēng)險，購房時務(wù)必查看所購買的房產(chǎn)是否取得預(yù)售許可等信息。

對簿公堂：海南國茂狀告陵水縣政府

2017年6月14日收到第三份行政處罰決定書后，海南國茂于2017年12月12日向海南省陵水黎族自治縣人民法院提起行政訴訟。

海南國茂在起訴書中稱：

1.公司擁有度假區(qū)項目土地的《國有土地使用權(quán)證》，因此擁有土地合法使用權(quán)；

2.海南陵水國茂·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)項目建設(shè)地塊（共計681.15畝，約454102.27平方米）已經(jīng)完成了土地性質(zhì)的變更，林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等的審批手續(xù)已完成；

3.原告開發(fā)建設(shè)項目使用土地合計478.6310畝，符合土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《關(guān)于抓緊實施市縣總體規(guī)劃加快推進(jìn)項目建設(shè)的通知》（省規(guī)管[2017]11號文件），并根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會議審議通過的《關(guān)于海南省域"多規(guī)合一"改革試點情況的報告》，開發(fā)建設(shè)地塊全部在預(yù)留邊界內(nèi)。

4.1棟面積739.82平方米的四層樓、1棟建筑面積為16.02平方米的亭子、4棟建筑面積合計171.65平方米的平房、硬化地面建筑面積合計24188.73平方米，原告已在原有《國有土地使用權(quán)證》基礎(chǔ)上，于2005年9月9日取得《房屋所有權(quán)證》，不屬于非法占地情形。

在提起訴訟的期間，根據(jù)陵水縣政府網(wǎng)站信息，2017年8月16日，《海南陵水·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》局部修改已通過專家評審，擬上報批準(zhǔn)實施。

根據(jù)陵水縣住建局2017年9月兩份對縣國土局的復(fù)函，通過修改的約148畝土地中，85.24畝（56829平方米）為住宅用地（限高79米），可推斷為別墅區(qū)域；63.14畝（42096平方米）為商業(yè)用地。

《海南陵水·國際泥療養(yǎng)生休閑旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》修改必要性論證報告截圖。調(diào)整為二類居住用地包含了部分別墅區(qū)域和酒店區(qū)域。

2018年2月5日，海南省陵水黎族自治縣人民法院對此案作出判決。

判決書顯示，南國茂持有的千畝土地雖然有《國有土地使用證》，但均為農(nóng)業(yè)用地，海南國茂未完成后續(xù)的農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)；2本《房屋所有權(quán)證》上允許的建筑面積共計973.76平方米，而已經(jīng)建有的建筑面積超過290倍。

此外，判決書稱，海南國茂提供的上述兩份證明“農(nóng)轉(zhuǎn)用”證據(jù)顯示，海南省國土廳批復(fù)的農(nóng)轉(zhuǎn)用土地面積是9.8929公頃（98929平方米），大約是150畝，與海南國茂違法占用的土地面積相差很遠(yuǎn)，回函件明確要求供地手續(xù)按有關(guān)規(guī)定辦理，進(jìn)行征收，做好被征收土地單位的生產(chǎn)和生活安置后，土地的權(quán)屬人和用途才完成了法律上的變更，方可動工建設(shè)，因而也不能證明海南國茂的用地建設(shè)行為是合法的。

判決書顯示，被告縣國土局作為陵水黎族自治縣人民政府的土地行政主管部門，對原告國茂公司占地行為進(jìn)行調(diào)查、聽證、處罰，系履行其法定職責(zé)。在履行職責(zé)過程中，被告縣國土局履行了調(diào)查、勘測定界、聽證、處罰等一系列程序，程序合法。駁回原告海南國茂實業(yè)投資有限公司的訴訟請求。

另一位知情人士透露，原本海南國茂已向海南省第一中級人民法院提出上訴，在準(zhǔn)備過程中，又撤回了上訴。該知情人士表示，在沒有明確的協(xié)調(diào)文件下，海南國茂主動要求撤訴，并且該公司盯代理律師盯得很緊，直到拿到法院做出的“準(zhǔn)許撤回上訴裁定”。

疑問1：海南國茂為何不將土地合法化？

澎湃新聞記者了解到，作為海南省的重點項目，國茂泥療度假區(qū)可享有政府提供綠色通道等服務(wù)。這意味著辦理相關(guān)手續(xù)會較為便捷。

2017年2月23日，海南省發(fā)布重點項目管理辦法明確，列入年度重點項目投資計劃的項目實行項目清單管理、綠色審批通道、按周督辦通報的審批機(jī)制。省政府政務(wù)服務(wù)中心負(fù)責(zé)辦理重點項目綠卡，省和市縣政務(wù)服務(wù)中心按照“統(tǒng)一受理、同步審查、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”的要求，全程跟蹤督辦，并在規(guī)定審批時限內(nèi)，審批提速50%以上。

陵水縣國土資源局2016年7月發(fā)布的一份“城鎮(zhèn)土地定級及基準(zhǔn)地價成果”顯示，國茂泥療項目的5塊商服用地和5塊住宅用地，都已經(jīng)核定好了基準(zhǔn)地價和土地開發(fā)級別，且基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)程度為“低配置的五通一平”（通路、通電、通訊、通供水、通排水及地面平整）。

一名律師向澎湃新聞記者表示，這一案件中，海南國茂有土地使用證，有用地規(guī)劃，而且還擁有土地轉(zhuǎn)性的綠色通道，只需要提出土地轉(zhuǎn)性申請就可以將項目建設(shè)全部合法化，很難理解公司究竟為何遲遲沒有辦理土地農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。
由于無法聯(lián)系到國茂公司相關(guān)人士，澎湃新聞記者試圖從陵水縣政府處尋找答案。

采訪中，陵水縣國土局工作人員同樣表示了不解，他說，“既然是省重點項目，縣里是希望能推動落實的。2016年，縣國土局曾發(fā)函征求縣住建委對泥療項目用地的相關(guān)指標(biāo)，多次建議國茂公司來辦手續(xù)，并且多次召開常務(wù)會議想和國茂公司商議，但是國茂公司不配合，每次都強(qiáng)調(diào)自己是有證的，是有國有土地使用證的。”

上述縣國土局工作人員透露，一直希望海南國茂來補(bǔ)辦手續(xù)，為了服務(wù)企業(yè)，2015年，縣里主動向省里申請了148畝地的農(nóng)轉(zhuǎn)用，這148畝土地中包含了現(xiàn)在小區(qū)內(nèi)已建別墅的部分和酒店的部分，但之后的手續(xù)，海南國茂也不來補(bǔ)辦。

疑問2：農(nóng)用地能否批復(fù)建設(shè)用地規(guī)劃？

業(yè)內(nèi)人士提出的另一個疑問則是：在土地性質(zhì)尚未轉(zhuǎn)變時，政府為何已經(jīng)在農(nóng)用地上批復(fù)了建設(shè)用地的規(guī)劃？

記者查閱《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，第三十八條規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。

多名專家認(rèn)為，公司自有的土地變更用途，在得到政府批復(fù)后可以不經(jīng)過招拍掛的流程而辦理變更手續(xù)，或者定向招拍掛；如果地塊始終是農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)，政府就做出了建設(shè)用地的一系列規(guī)劃并批復(fù)，則流程值得商榷。

北京市才良律師事務(wù)所主任王才亮表示，公司自有的土地，變更用途需要報批，通過批復(fù)后則可以不經(jīng)過招拍掛的流程，取得施工許可等證就可以施工了。如果農(nóng)轉(zhuǎn)用沒有通過批復(fù)，理論上政府也不能按建設(shè)用地做出規(guī)劃，但實際操作中有很多這樣的情況。

易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表達(dá)了相同的觀點，政府不允許隨便把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，尤其是以做農(nóng)業(yè)設(shè)施為幌子來轉(zhuǎn)性是不允許的。但如果用途已經(jīng)轉(zhuǎn)變，則沒有必要第二次經(jīng)歷“招拍掛”流程了。農(nóng)業(yè)用地本身不存在建設(shè)經(jīng)營的概念，政府如果要重新招拍掛，則先要收回國有。如果在土地性質(zhì)未發(fā)生改變前，做出了建設(shè)用地的規(guī)劃并批復(fù)，在流程上有所欠缺。

一名為企業(yè)辦理土地轉(zhuǎn)性手續(xù)多年的專員稱，在政府同意并批復(fù)了規(guī)劃的大前提下，出于對企業(yè)前期投入的保護(hù)，并且50年的土地有效期未到，土地因為改變用途隨之價值發(fā)生了改變，要么企業(yè)補(bǔ)繳土地出讓款走完手續(xù)流程，要么政府主動下發(fā)征地通知，實行定向招拍掛，企業(yè)按當(dāng)時土地用途的價值重新拍下，這都應(yīng)該是政府和企業(yè)協(xié)商的結(jié)果。
根據(jù)上述陵水縣法院行政判決書，2017年初，陵水縣國土局是在衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查以及日常巡查中發(fā)現(xiàn)海南國茂非法占用土地的。
一名在海南從業(yè)的資深律師向記者解釋，衛(wèi)片執(zhí)法指的是通過衛(wèi)星勘測，發(fā)現(xiàn)了和規(guī)劃中的內(nèi)容不一致的地方，進(jìn)而提示有非法的情況。在批復(fù)已有的情況下，如果及時上傳了變更后的規(guī)劃，“非法”是可以避免的，而通過了批復(fù)的規(guī)劃，就不能說項目是違法的。他進(jìn)一步指出，“先上車后補(bǔ)票”的情況的確普遍存在，整件事情中，政府對項目立項、上馬都是知道的，事前沒有積極監(jiān)管，事后執(zhí)法也不得當(dāng)。

記者依然無法得知，海南政府既然批復(fù)了規(guī)劃，2015年至2018年的四年時間，海南國茂為何遲遲不辦全手續(xù)？雙方在規(guī)劃意愿統(tǒng)一的情況下，溝通中的矛盾點是什么？2015年、2016年連續(xù)兩年都收到行政處罰決定書之后，海南國茂為何還在2017年大規(guī)模建設(shè)、銷售住宅項目？2017年、2018年，在海南國茂大范圍推廣項目、銷售及交房的時候，陵水縣政府為何不派出人員在住宅項目的銷售中心張貼通告，而是在居民入住以后再進(jìn)行斷水?dāng)嚯娦袆樱?/p>

2019年1月9日，陵水縣政府發(fā)布通報，陵水縣英州鎮(zhèn)兩名副鎮(zhèn)長因嚴(yán)重違紀(jì)違法被開除黨職公職并立案調(diào)查，兩人的通報中提及：未認(rèn)真履行工作職責(zé)，對轄區(qū)內(nèi)違法建筑監(jiān)管不力；利用職務(wù)上的便利，在報建審批方面為他人謀取利益并收受財物，涉嫌受賄犯罪。

*本文來源：澎湃新聞，本文作者：劉暢，原標(biāo)題：《四年五份處罰，海南陵水如何在農(nóng)地上長出“花園小區(qū)》。