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改革開放以來，中國旅游業走過了探索發展的三十五年歷程，旅游業因擴大內需成為經濟建設的重要力量，因互通有無成為政治建設的重要基礎，因文明傳承成為文化建設的重要載體，因以人為本成為社會建設的重要內容，因環境友好成為生態文明的重要方面。

在“五位一體”總體布局中，旅游業與其他行業的融合日益普遍，發展帶動效應更加明顯，國內旅游景區建設未來得到的推進縱深也更為有力。繼《國務院關于加快發展旅游業的意見》、《國民旅游休閑綱要》和《旅游法》實施以來，《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》(國發〔2014〕31號)的發布，對旅游業改革發展又做出了重大部署，它們在增強旅游發展動力、拓展旅游發展空間、激發市場主體活力等方面，為旅游景區建設創造了清晰和良好的政策環境。

近年來，統一開放、競爭有序的市場體系建設，奠定了市場在資源配置中起決定性作用的基礎，在深化經濟體制改革的新形勢下，我國旅游景區的建設發生了顯著變化：消費市場越來越認可旅游景區的品質內涵與度假價值，資本市場越來越接受景區業態的創新完善與融合發展，地方政府越來越重視旅游景區建設帶來的經濟效益與社會效益，大資本越來越關注旅游景區將投資和運營分開的公司治理與收益模式，企業行為越來越平衡旅游景區開發中的傳統保護與文化利用。

根據本人長期以來的跟蹤研究與實務經驗，開發企業進行旅游景區建設亟需從“外圍工程”和“內圍工程”兩方面的關系著眼，解決師出有名和依法合規，兼顧建設周期與投融資安排，注重因地制宜與量體裁衣，均衡處理內控建設和規范創新，適時利用杠桿工具與資本運作，努力達到當期效果與可持續發展。

一、外圍工程關系

市場化機制下，景區開發企業需要處理的外圍工程關系可謂泰山壓頂、繁冗復雜又千絲萬縷，面臨的政府協調、規劃統籌、行政審批、村鎮利益、征地安置、政策引導、外部融資、設計銜接等關系處理，各環節的紕漏與疏忽將可能造成時間與資金成本的急劇上升，甚至整個景區建設的功虧一簣。

1、從大處著眼、小處著手，梳理規劃編制步驟。

景區建設經常涉及土地水域、山場林木、地質風貌、文保民俗、居民安置等各項內容，企業應聯合當地政府協調相關委辦局，先理順待建或改造景區所在的區域性規劃，以及區域性規劃之上的國家級、省市級保護及發展規劃。在此基礎上，可考慮在景區規劃之上以政府相關責任部門為主體擬定過渡性規劃，解決強制性規定偏離實際或者滯后性政策無法落實等限制內容，再進行總體規劃、詳細規劃、控制性規劃等編制。這能夠有效規避評審事項對景區建設項目產生根本性的顛覆，也有助于及時推進內圍工程單體建設項目的設計方案落實。企業要充分理解、辨明各項規劃間的關系，才能在后續工作中做好規劃設計單位與評審專家委員會、政府審批部門之間的銜接者。

2、積極用好市場和政府兩種資源，協同提升運營和行政兩種效率。這主要體現在：

(1)“簡政放權”是改革的先手棋、牛鼻子，是讓市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用的重要突破口、切入點。旅游景區建設會涉及到產業發展、土地利用、城鄉規劃、基礎設施、新村建設和就業安置等綜合性布局，有效的市場行為更需要依據景區項目大小，啟動建設前由政府厘定選取省、市、縣級專題協調會議，明確服務平臺、優化服務方式、精簡審批環節、鼓勵先行先試，持續擴大改革試點與成效、創新事中事后監管與措施。提供這樣的協調創新機制，使相關部門對貫徹落實確定事項的態度是堅決的、思路是清楚的、進度也是符合要求的。

(2)由具體落實簡政放權職能的地方兩級政府，吸納開發企業聯合組成景區建設非常設機構，該非常設機構首先面對的將是土地相關問題。隨著國家全面深化改革的推進，允許符合條件的存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，與國有建設用地使用權同等入市、同權同價等政策設想的落地，將極大提高景區建設的進程與效率。對于景區建設用地，協調最基層、處在居民工作一線的鄉鎮政府或街道辦事處為土地一級開發主體，對景區建設區域進行征地拆遷、安置補償、市政配套，由同級別的國土資源土地儲備部門對接鄉鎮或街道進行土地收儲，以符合并完善城鄉整體規劃，保障土地開發進度.

按照市場化原則，開發企業應實質配合土地儲備部門的土地一級開發工作，并過渡為土地二級開發的主體，以招拍掛等方式競得國有建設用地使用權，達到政府支出成本和企業開發時間成本雙向降低，最大限度地提高市場運營效率。對于租賃的山林土地與水域等，由鄉鎮政府面向村民集體實施承包經營權轉讓和補償機制，開發企業歸口對接鄉鎮政府，以協議約定的方式依法合規地使用與履約，能夠較好地達到景區順利建設、后續獨立運營和村民集體的權益維護等效果呈現。

(3)適時建立景區管理委員會，作為簡政放權后的地方政府派出機構，由其所轄委辦局有關領導成員組成，行使景區建設區域內的行政管理職能；對于景區內暫時不能過渡的資產或者相關問題予以承接，給企業的景區開發建設預留空間、爭取效率。通過扁平化的運營機制對全面深化改革政策“既取勢，又取實”，抓決策和改革舉措的落地見效，實質推進精簡審批與建設過程中需要協調的水電引入、土地平整、消防安全、勞務用工、環境治理等事項，以及道路、通訊、郵政、燃氣等開通工作，有力保障景區運營后的治安管理、工商行政、衛生執法、旅游管理、風貌利用、支持政策等內容，確保景區內外環境協調統一，景觀資源有效保護，景區運營機制長新。

(4)新常態下，旅游業在國民經濟和社會發展中的重要戰略地位更加凸顯，綜合性強、關聯度大、產業鏈長，旅游景區建設對擴就業、增收入、促進經濟增長和改善生態環境的意義重大。國家戰略實施的“混合所有制改革、一路一帶、區域經濟一體化、長江經濟帶”等專項建設，對景區建設將產生極大的促進作用，擴大性支持政策也更加可期。中央與地方的產業支持政策對景區開發所涉及的基礎設施建設、綜合服務業創新、新農村建設、扶貧開發、節能減排、宣傳推廣、文化保護、生態修復、科技運用、交通客運、旅游商品、人才培養等，給予補貼獎勵、貸款貼息、擔保代償或稅收減免等多途徑支持，發揮了顯著拉動作用，極大地撬動了景區開發的市場化投入。政府輔之以的支持政策績效評價或考核制度，又能夠對景區建設行為起到資源整體開發引導、生態保護健康實施、企業建設風險釋放等多重作用。支持政策的有效運用，有助于開發企業資信的增加，對景區多途徑利用銀行、信托等金融機構融資與其他質押、抵押性融資，使用資產證券化、旅游產業基金與引入投資者進行股權融資，都創造了有利的盡職調查條件。

二、內圍工程關系

相較于標準化、程序化的地產開發，景區建設的內圍工程關系更為龐大。景區建設的公司治理、運營機制、合約財務、規劃設計、施工組織、業態協調、營業籌備等各項工作互為掣肘、千頭萬緒。理順內圍工程關系，實現剝繭抽絲，有利于在看似混亂的交叉作業中，井然有序地尋找到工程建設的主旋律。

1、市場化的景區建設，內部工程關系應首先從公司治理角度提前籌劃，研究安排企業權力。為實現較為清晰的景區建設路徑，適應大型景區投資回報周期長的特點，較好的方式是將景區建設(投資公司)與景區運營(管理公司)予以劃分：

(1)從股東投資的最高角度成立投資公司董事會以協調內外關系，能夠將景區建設的決策流程、項目前期、內外融資等關鍵事項優化，快速確立景區建設前期與運營后期各事項的規則、制度和程序，提高戰略決策和危機公關能力，從企業決策層的角度給后續的資本運作留有充沛的精力與足夠的空間。

(2)在投資公司各股東利益可承受的前提下建立激勵兼容的相關安排，能夠明確公司不同利益相關者的權力、責任和影響，在企業所有權、經營權分離情景下，能夠較好地發揮不同階段專業人才的價值，發揮出管理公司的盈利水平，合理分攤投資公司與管理公司的支出成本。

(3)在非單一股東投資景區情況下，管理公司的股權設計是一個關鍵，它關系到景區建設與運營的良好過渡，關系到景區投資成本的回收能否合理與保障，關系到投資公司的各股東利益能否維護、股東關系能否和諧。對于一個較大型景區，從實操經驗來看，如果管理公司的股權架構不能與投資公司的股東權益相匹配，甚至采取單向個人承包方式進行管理，勢必會造成景區發展的難以為繼、景區經營信息傳遞的不對稱與相關經理人的莽然經營。

2、以工程合約和財務管理為抓手，兼顧項目前期手續工作，規范景區建設工程的法務介入、造價預算、工程報批、咨詢顧問、現場監理和進度款支付程序，建立以該三項為主線、以工程建設進度與問題解決情況為輔線的定期簡報匯報機制。

(1)綜合性景區建設階段涉及到的合同金額較大、構成復雜，比如土地開發類、工程建設類(含土建施工、設備安裝、裝飾裝修、園林綠化等)、采購貨物類(含重要設備、材料等貨物和苗木)、采購服務類(含勘察、設計、監理、論證等)等，既要規避重復或拆分工程和無序施工等問題，又要達到降低風險、控制造價、提高效率和督促進度等目的，需要嚴格籌劃、確定投資公司的各項建設、經營活動的合同管理辦法，明確安全施工責任和商務授權流程，適時協助工程建設部門引入專業顧問。

(2)景區建設階段的土地款項支付、費用報銷、稅費繳納、工程支出、物品收購、固定資產采購、工資福利等各項財務收支及資產管理，需要提前預定框架與把控風險，建立安全規范、高效靈活的財務管理機制。即使景區建設階段的財務管理類似于“大出納”，但由于景區建設的物資采購非規模化、文化展示非統一化、仿造內容非標準化特性等，要做到與工程合約管理相匹配、與工程手續報批相協調、與工程建設進度相吻合、與工程內外融資相適應，仍需要做出精細的統計與整理工作。

3、景區建設承擔著管理、利用和展現文化載體獨特價值的重任，如何讓歷史說話、讓景觀說話、讓科技說話，需要進一步深化對勘察設計、施工組織等關系處理的認識。

(1)景區的規劃與理念是關鍵，它是對景區定位、市場分析、開發原則與運營方式的綜述，影響著景區建設、資源挖掘的大部分內容，為景區的可持續發展注入了持久動力。

清晰的規劃設計思路，以及對互動性體驗、復合型營收的關注，不但在建設期能夠有助于充分挖掘當地文化，避免單一主題景區的文化內涵不夠豐富、建成后缺乏創新和變化等缺陷，而且在運營期間能夠有利于融入自身靈感和原創內容，及時獲取和融合新鮮元素對景區進行持續整改，最終形成該景區差異化經營，為景區的進一步拓展留有余地。

(2)旅游景區已不同程度地呈現出觀光游覽、休閑度假、商務會展、文化創意、戲曲演藝和旅游地產等業態混搭發展。以“建筑為形，文化為魂”的景區打造，特別是對仿古、園林、景觀、藝術依賴程度較高的文化型景區的打造，施工承包商的工作更能代表景區建設的核心競爭力。它能夠較好地銜接土建與配套的工序關系，能夠建議土地利用與風貌控制的協調關系，能夠發揮能工巧匠與鬼斧神工的互補關系，看似“三邊工程”而實質具有創新建造機理，以少走彎路、更好前進。

4、在景區建設中期便提前進行開業籌備，既能讓投資公司審視工程建設與市場需求的吻合度，及時調整景區業態與商業設施的搭配，也有助于管理公司確定合理的介入與接管時間點，有相應時間在實踐過程中培養隊伍，開展市場推廣與客戶洽商，建立多樣的營銷策略和穩妥的運營制度。

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體，國家大力推動文化產業成為國民經濟支柱性產業的同時，加快發展旅游業也成為國家發展戰略，旅游與文化的結合獲得業界的廣泛認可。

旅游景區的發展離不開文化內涵的稟賦，但文化旅游的軟實力靠化緣是要不來的，典型性的打造必須靠自力更生，即使是單一的突破點也能獲取最大的推廣與盈利效應。有些景區調動演藝圈和娛樂圈方面的人脈資源與運作經驗，以一種夸張、急迫的方式將藝術與游客拉近、將內容與市場融合，有時也能達到事半功倍的效果。

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