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6月21日，甘肅省旅游發展委員會揭牌儀式在蘭州舉行，國家旅游局局長為旅委會揭牌。該省首任旅委會主任說，“甘肅省旅游發展委員會的成立，具有劃時代和里程碑式的意義，標志著構建旅游產業綜合治理機制的重大創新和歷史突破，傾注著國家旅游局破解旅游業發展深層瓶頸的戰略眼光和巨大魄力”。

迄今，全國已有海南、北京、云南、廣西、江西、西藏、貴州、湖北、四川、寧夏、河北、黑龍江、山東、遼寧和甘肅等十五個省（自治區、直轄市）成立了旅游發展委員會。據說，還有若干省份的旅游發展委員會正在醞釀當中。照此進度到今年年底，大約有2/3以上的省（自治區、直轄市，下同）實現“局”改、“委”。套用“全國山河一遍紅”的老話，也許到明年全國旅游局就一遍“委”了。

為什么要把“旅游局”改為“旅游委”？去年1月全國旅游工作會議上工作報告說，旅游部門“不要有‘小馬拉大車’的‘怨婦’心態”。從2009年開始海南省率先實行“局”改“委”，但進展較慢，直到2014年只有北京、云南、廣西幾個省區成立了旅游委。從2015年起國家旅游局新領導多管齊下加快推進各地“局”改“委”：

立新論、造輿論。如：“旅游+’代表一種新的經濟形態、一種新的生活形態、一種新的社會組織形態、一種新的先進生產力”；“構建‘產業圍繞旅游轉、產品圍繞旅游造、結構圍繞旅游調、功能圍繞旅游配、民生圍繞旅游興’全域旅游發展格局”。既然旅游業的地位如此之高、格局如此之大，旅游局“小馬拉大車”的地位怎能不改變？怎么能不變“怨婦”為“主婦”？

給榮譽、受表彰。如在全國性的會議上，設了旅游委的副省長享受上主席臺胡“榮譽”，沒有設的副省長只能坐在臺下，讓那些不“緊跟”的省領導難堪。對“局”改“委”的地區，作為“旅游綜合改革示范區”，在會議、媒體上進行交流、表彰。

給獎勵、多加分。據說，先行成立的省可得到1000萬元的獎勵（此項規定筆者未找到“紅頭文件”）；在各種評定、考核活動中，成立旅游委的可以加分，如《國家全域旅游示范區》創建的驗收標準中，“建立旅游領導協調機制，設立旅游委或類似綜合協調管理機構等改革”可得30分。

“局”改“委”之后，有哪些變化？

一、多數省的旅游局早已從政府的直屬機構升格為政府的組成單位，旅游委主任由省人大任命而不是由省長任命。少數沒有升格的在“局”改“委”的同時實行了升格。

二、其他行政部門副職負責人兼任旅委會成員、甚至掛“副主任”的銜。

三、大多數省的旅委會增設機構、擴大編制。有的增設了“大型活動處”、“文化會展處”、“運行監測處”、“信息與公共服務處”；有的把市場處一分為二，設“國際和港澳臺市場處”和“國內游游處”，有的產業處一分為二，設“產業發展一處”、“產業發展二處”；多數省新設了“綜合協調處”或“產業協調處”；有的把產業發展處分為“旅游規劃處”、“產業開發處”，把“規劃”職能與“開發”職能相分開。與此相應，增加了機關編制與職務編制，有的省區機關行政編制增加了59名。

四、增加政府對旅游發展（專項）基金的份額，如有的市一年達5億元，有的省每年增加1億元，據說到2017年達到7億元。可謂“財大氣粗”。

對于以上變化，筆者的看法是：

一、旅游局由政府直屬機構升為政府組成單位，與“局”改“委”沒有必然聯系，“局”也可以升格。升不升格與部門職權沒有實質變化，仍然是“廳局”級。只是由“局長”改稱“主任”而已。就如大學里的系主任改成“院長”一樣。

二、對部門之間的溝通與合作有一定積極作用，但不能從根本上解決部門協作問題。一是兼職委員各有其本職工作，不可能經常參與旅委的活動；二是副職負責人沒有決策權，仍要把問題帶回原單位經正職負責人的同意后才能定奪；三是與旅游合作的重要部門有幾十個，到旅委兼職的只是少數幾個部門，可協調的部門仍然有限。有一種看法：“以旅游委及其辦公室的名義，很容易將各部門的意見統一起來，由旅游業由單一部門推動向部門綜合聯動的轉變奠定了堅實的體制基礎”。如果說“通氣”還可以，說“統一”就一廂情愿了。

三、對新設的機構，有五種情況：一是基本合理，如“信息與公共服務處”；二是可設可不設，如“綜合協調處”、“區域協調處”、或“產業協調處”，這個職能以前由“辦公室”或個“綜合處”兼，現在單列出來可加強協調工作；三是基本沒有必要，如把市場處或產業處一分為二；四是不必要，如另設“大型活動處”；五是不合理，如把“規劃”與“開發”分開很不合理。上述幾種情況都與“局”改“委”沒有必然聯系，不改“委”也照樣可以根據本省省情增、減或分、合某些處室。

四、國家旅游局對成立了旅委會的省區市給資金“獎勵”、政策“優惠”是一種地域歧視，是對其他設有設委的省市區的不公正，甚至是一種財政脅迫。至于各省市區對增加政府對旅游發展（專項）基金，則與成立旅委會沒有必然聯系。

縱觀已有16個省旅委的組成與機構變化，一個共同的趨勢是：在擴權、擴編、擴財上下力氣，沒有在轉變職能、精兵減政、革新行政方式上下功夫；試圖通過擴權、擴編、擴財來強化以旅委為中心的部門協調、產業融合的體制機制。大多數省的旅委在機構設置中細化旅游資源、產品、開發的項目和活動的管控機構，導致省級旅游主管部門對旅游產品的開發管理具體到項目和活動上，容易導致干預市場層面的企業運作。

用“局”改“委”的名義擴編增人，不符合精簡機構的原則。有些政府職能應該政、事分離，向轉旅游協會轉移，而不是相反。有的甚至用“掛職鍛煉”的名義向下級主管部門借調公務員，更是一種變相的擴編行為。

其實，旅游局要統籌協調旅游業發展并非今日的新發現。早在2008年國務院機構改革方案中，就確定國家旅游局的職能的第一條第一句就是“統籌協調旅游業發展”。按照國務院目前的機構設置，眾多部門的職能與旅游業發展直接或者間接相關。

其一，旅游資源方面的管理，涉及民委、環保、城鄉建設、水利、農業、文化、體育、林業、宗教、海洋、中醫藥管理等部門；

其二，游客流動方面的管理，涉及外交、公安、邊防、港澳、對臺等部門；

其三，旅游產業運行方面的管理，涉及工商、質檢、稅務、安監、統計等部門；

其四，旅游產業促進方面的管理，涉及發展改革、財政、國土、民政、人力資源與社會保障、商務、標準委、教育、衛生、科技、工業和信息化、交通運輸、人民銀行、國資、證監、銀監、保監等氣象等部門。

顯然，旅游主管部門只能與這些部門協商，而不可能去“統一”這些部門。而能協調這些部門的只能是國務院及省市區的主管領導及其主持的協調機構，而不是“旅委會”。

解決“小馬拉大車”有兩種思路：一是把“小馬”變成“大馬”，旅游局擴權、擴編、擴財，成為旅游業的“發改委”、甚至是第二“發改委”；二是在“車把式”的統籌下，變“一馬”拉車為“眾馬拉車”，旅游局當好“帶頭馬”。筆者以為，這是實現綜合性產業綜合管部的可行之道。

就全國而言，把旅游局升格為“部”、“委”、“發改委”的思路斷不可行。就地方而言，按照本地社會經濟結構、旅游產業定位和旅游資源產品特點等，因地制宜設置區域旅游綜合協調機構和旅游主管機構，而不宜千遍一律地推廣“旅游委”及“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”。如果只有極少數以旅游業為主導產業的地區設置這些機構，就沒有可復制、可普遍推廣的“示范”性。

依筆者觀點，加強國務院和地方各級黨政領導的決策協調，是破解綜合產業綜合協調難題的關鍵。旅游管理部門擴編、增權，既不符合中央關于行政機構瘦身放權、轉變職能的方針，也非加強統籌協調、部門合作的良策。旅游主管部門應擺正心態，主動與相關部門協調、為相關行業服務，才能實現部門合作、推進產業融合。旅游產業無邊界、產業融合無止境、產業協調無盡頭，旅游主管部門可以去引導，不可能都去主導。

筆者認為，變“一馬拉車”為“眾馬拉車”，可行之路是：

在國家層面加強頂層統籌，制定國務院旅游工作部際聯席會議工作規則，使頂層協調制度化；旅游部門主動與相關部門協調，凡是與相關部門有關之事，事前通氣、事中聯絡、事后通報，使部門協調常態化、制度化、權威化。

各地都已建立由地方主要領導負責的旅游決策協調機構，雖不是常設機構，但仍然發揮了對地區旅游業統籌協調的作用，應該堅持和完善這種協調形式，做到既不增加機構編制又實行統籌協調，既尊重各部門的管轄職權和專長，又催生各部門發展旅游的內在動力，實現“旅游＋”與“＋旅游”的雙贏。

各地情況千差萬別，尤其是縣級旅游千姿百態，應鼓勵各地自主探索旅游體制機制，不宜“一刀切”，到處推廣“旅游發展委員會”。為了應付上級主管部門的評定驗收，掛個“旅游發展委員會”的牌子，只能是“換湯不換藥，換牌子不換體制，換機構不換機制，換人不換理念”。叫什么名稱、設哪些機構、與哪些部門合併、用什么方式協調，以及設不設“旅游警察”、“旅游巡回法庭”、“旅游工商所”等等，讓各地自主探索、自行決擇。

*本文作者：王興斌，執惠專家作者，北京第二外國語學院原旅游科學研究所長、教授，國務院特殊津貼專家，中國旅游報特約評論員，主要著作有“旅游憂思錄”、“中國旅游客源國概況”、“中國出入境旅游國家（地區）概要”。