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一、PPP項目發展迅猛

截至2016年6月底，全國全部入庫的PPP項目9285個，總投資額10.6萬億元，落地率23.8%，執行階段的項目總投資額1萬億元。截至2016年7月25日，全國各地申報PPP項目1070個，項目計劃總投資約2.2萬億元，9月初將公布第三批示范項目清單。財政部2015年開始從地方上報的1000多個項目中，篩選了兩批共233個“中央財政示范項目”， 總投資超過8000億元，示范項目落地率48.4%，落地項目中民營企業、混合所有制企業和外資企業的比率為45%。截至2016年6月底，全國落地項目已經有619個，項目總投資額1萬億元。

二、中央到地方出臺獎勵

2015年底，財政部出臺的PPP項目獎補政策明確，對中央財政PPP示范項目中的新建項目按照投資額不同給予300萬至800萬元的項目獎勵支持，也對入選國家級PPP示范項目給予幾十萬至幾百萬元的獎勵。

截至2016年8月5日，已經有12個省出臺了PPP獎補政策，江蘇省PPP單個項目補貼力度最大、最高可達2000萬元。

三、地區分布現狀

貴州推出1665個PPP項目占全國18%，山東1011個，新疆784個，四川748個，河南699個，內蒙古677個，江蘇227個，浙江219個，廣東91個，北京55個，上海1個。

湖南推出了三個批次共199個項目，總投資額3109億元，其中納入財政部示范項目有12個，前兩批82個示范項目簽約率達到76.8%，落地率接近50%。

四、行業分布現狀

市政工程類3253個、占35%，交通運輸1127個，片區開發552個，生態建設和環保492個，教育484個，保障性安居工程475個。

貴州1665個PPP項目中，市政工程527個，交通運輸、保障房、水利建設等項目均超百個。

五、資本市場的呼應

中國PPP基金是我國第一只國家級且規模最大的PPP基金，估計1800億元的資金量至少可以撬動1.8萬億元社會資金進入PPP領域。

PPP模式概念股至2016年8月16日已有63家，加上參與設立PPP基金的上市公司近200家。

統計58只PPP概念股中，有30只個股7月份以來跑贏同期大盤，其中葛洲壩、東方園林、美晨科技、騰達建設、龍元建設、碧水源、上海建工、粵水電、蘇交科、中信銀行等股7月份以來累計漲幅均在20%以上，大幅跑贏同期大盤滬指升幅6.16%。

最早涉足PPP項目的上市公司之一碧水源2016年上半年營業收入同比上升122.74%，凈利潤同比上升76.16%，上半年碧水源參與PPP等的特許經營類項目總額181.5億元。

最早涉足PPP項目的上市公司之一東方園林2016年上半年營收同比上升30.66%，凈利潤同比上升89%，東方園林上半年中標工程項目涉及資金243.28億元，已公告中標項目金額192.73億元。

六、旅游業投資的PPP模式

過去20多年來，民間資本主要投資在傳統制造業和房地產業這兩大領域，從而形成民營企業的凈資產利潤率一般達到12%（國有企業4%），PPP項目6%的回報率是民營企業參與少的一個因素。

我國旅游業投資2015年10072億元、同比上升42%，超過1979年至2009年改革開放30年總和的8000億元；其中民營企業投資5779億元，占全部旅游投資的57.4%，表現出投資熱點從傳統制造業、房地產業向現代旅游業轉變。2016年上半年我國又實際完成投資4211.5億元、同比上升30.50%，其中民營企業完成投資2412.8億元、同比上升27.10%、增幅同比上升100%。我國旅游業從以前包括旅行社、景區、酒店三部分開始向文化、體育、健康、養老等領域滲透，逐步成為泛旅游業了。

華僑城擬以PPP模式聯合國開行、中建、中鐵、中鐵建、中冶等央企，投資1000億元完善云南文化旅游基礎設施和公共服務。

華僑城集團還在四川同包括成都金牛區、大邑縣、雙流區三地政府以及成都文旅集團簽署合作協議，擬投資超過千億元打造天回、安仁、黃龍溪三大旅游名鎮，對天回、安仁以及黃龍溪進行資源重整與升級改造。簽約的三個項目未來均通過PPP的模式進行開發。其中，位于金牛區文化北城的天回項目整體投資將達到2000億元，華僑城方面的投資約占三分之一，為600億元，定位為國際化的絲路文化新城；安仁古鎮項目簽約雙方則為華僑城集團與大邑縣政府、成都文旅集團，該項目占地約15平方公里，預計投資100億元，未來將打造成為以文化博覽為個性標簽的中國文博小鎮；位于雙流區的黃龍溪項目也將吸引華僑城的500億元投資，打造水主題古鎮。

七、PPP模式的由來

PPP模式是政府和社會資本合作模式，PPP（Public-Private-Partnership）發源于政府與民營企業為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。

20世紀70年代，西方國家逐漸放松對國家壟斷經營的基礎設施領域的管制，引進民間資本，建立競爭機制。

1981年，英法兩國首腦宣布英法海峽隧道將由私營部門出資建設經營。

1986年，經過公開競標，英法政府與英國的海峽隧道集團和法國法蘭西曼徹公司組成的聯合體簽署特許權協議，授權建設經營海峽隧道55年。項目最初投資預算為60.23億英鎊，其中10.23億為股權資金，由英國的海峽隧道集團和法國法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團和法蘭西曼徹公司股東組成的TML（Trans Manche Link）聯合體是項目的總承包商，負責施工、安裝、測試等。

1992年，英國提出以PPP模式開展公共服務民營化。

2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府在墨爾本展覽中心旁邊建設會議中心，維多利亞州政府通過招標確定由Plenary Group為首的承包聯合體作為社會資本，負責該項目的開發、設計和建設，并且授予Plenary聯合體長達25年的特許期。

八、我國早期PPP模式

我國早期的PPP項目稱之為BOT項目，合資的對象最早是港資、外資，例如收費公路政府承諾允許收費年限，然后把項目還給政府。

中國交建從2007年開始摸索發展PPP模式，到2010年開始規范發展，2015年底有160余個投資項目，涉及投資合同總額約7500億元，累計完成投資總額近3000億元。政府是中國交建的主要投資合作伙伴，80%以上的投資項目采用政府與企業合作的PPP模式，其中，廣東1500億元，江蘇850億元，貴州800億元，重慶600億元，云南、海南、湖北各500億元。此外，中國交建在海外12個國家實施投資項目，正在8個國家推進PPP項目，投資總額近90億美元。已與59個省、市地方政府簽署了72項戰略合作協議，其中已與長江經濟帶上11個省市中的9個開展了投資合作，投資額占比超過50%。

九、PPP模式的問題

1、管理難度在于項目時間長。信托、基金等資金周期最多5年，PPP項目周期一般20年。

2、土地、價格、融資、法律、制度、流程，結合現有的合同法、政府采購法、招投標法等方面的配套政策有待于進一步完善。解決諸如特許經營權的授予方式與現行土地使用權的出讓制度的矛盾，資產、經營權轉讓價格的確定與國有產權轉讓制度的沖突、政府和社會資本的權責利分配、財政風險和債務管理、用地招拍掛、物有所值評價、社會資本退出、會計稅收、信息披露等規范問題。

3、有的地方為盡快上項目，通過虛假的政府購買服務形式進行基礎設施融資，或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式，借PPP之名，行變相融資之實。

財政部和發改委2016年5月30日聯合發布的《進一步做好政府和社會資本合作有關工作的通知》規定，“要堅決杜絕各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資”。

十、我國PPP立法與時俱進

20世紀80年代，我國通過特許經營方式開展PPP實踐。特許經營項目包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補貼等多種方式；項目類型和實施模式形成了BOT、BOOT、BTO、TOT等多種方式。

20世紀90年代，我國開始對特許經營活動進行規范，截至目前以特許經營命名的中央和地方的法律制度文件已達到60余件，另有150余件提及和沿用了特許經營概念。這些法規制度，與當前以PPP命名的政策在適用范圍、調整對象、基本原則、主要目的和內容高度一致。

2000年，英國財政部在年度政策文件中提出8種PPP模式，包括資產出售、市場開拓、企業出售、合伙公司、私人融資方案、合資、合伙投資、政策合作等。
2003年，歐盟在PPP指南中，將PPP分為服務合同、運營管理合同、租賃協議、交鑰匙采購或BOT(建設-經營-轉讓)、DBFO(設計-建設-融資-經營)5種形式。
21世紀初，聯合國國際貿易法委員會（制訂PPP政策制度的機構）頒布的私人融資基礎設施項目的3個文件，都以特許經營為脈絡展開，如特許權授予、特許經營人選擇、特許公司成立、特許協議的訂立、特許權轉讓等。

21世紀初，國家發展改革委開始PPP立法前期研究工作，多次向全國人大和國務院提出立法建議，最終列入第十二屆全國人大常委會五年立法規劃，并連續三年列入國務院年度立法計劃。

2014年，聯合國貿法會在2014年的報告中指出，現有文件特別是立法指南總體上能涵蓋各主要的公私伙伴關系。

2014年，我國成立國家發展改革委作為牽頭起草單位，由11個部門參加的立法領導小組。PPP領域的立法準備主要有國家發改委提出的《中國基礎設施和公用事業特許經營法(草案征求意見稿)》和財政部起草的《政府和社會資本合作法(草案征求意見稿)》。分歧包括項目融資的理論上應該要求特許經營權人設立特殊目的公司（SPV），但是設置SPV會加劇項目融資的困難等。

*本文原題：《旅游項目的PPP模式》，作者：趙煥焱，執惠專欄作者。