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今年國慶、中秋節的旅游市場表明，從1999年10月第一個“黃金周” 至今，雖然國民休閑的動機、方式和目的地不斷變化，旅游需求依然旺盛。盡管我國仍處于工業化和城市化的中期，盡管仍是一個“初級階段”的小康，盡管真正參加旅游的只占總人口的一半左右，盡管休閑旅游供給在18年中長足增長，但國民剛性休閑旅游的集中需求與國民休假時間配置的矛盾仍與18年前一樣突出。在7億旅游人次、近6000億收入的耀眼數字下，隱含的旅游供給與需求時空錯位的弊端不能用“巨大成就”、“精彩獻禮”之類的宣傳語言來掩飾。

用挪假方式形成的過分集中的“黃金周”式的休假方式雖然滿足了部分民眾休閑旅游和探親訪友的需求、并在短時段內形成了國民休閑消費高潮，但對保護自然生態環境、呵護自然與文化遺產資源、提升休閑旅游品質、穩中求好發展休閑經濟、維持國家社會生活和國際交往正常運行造成的負面影響盡管不能用肉眼直接看到，但決不能低估。改進國民休假制度的配置方式刻不容緩。

目前我國已經形成了每天8小時工作、每周5天工作、一年11個公共節日和7至15天的職工年帶薪休假組成的國民休假制度，基本上已經與國際慣例接軌，并符合我國的社會人文特點、適應當前經濟發展水平。在這四個方面，前三者已大體到位，第四點差距很大，是當前國民休假制度中雖要重點解決的薄弱環節。

筆者認為，改進國民休假制度主要在兩個方面，一是改進公共節日休假安排，二是加大落實帶薪休假制度的力度，逐步擴大帶薪休假制的實施面。通過這兩方面的努力逐步減弱“黃金周”的集中度，在滿足部分民眾集中休假與探親訪友需求的同時，盡量縮小其負面作用。

筆者主張，應積極創造條件，從目前的兩個“黃金周”＋7個小長假＋7～15天帶薪休假、但“黃金周”超常集中的狀況，逐步過渡到更長的帶薪休假＋更多的小長假＋春節“黃金周”的常態化運行。這個過程的長短既取決于全面小康的實現程度，也取決于政府與社會對國民休假權的認知程度。

但是這些年來職工帶薪年休假制度落實不力、推進不快、進展不大，政府說得多、做得少，“2020年基本落實職工帶薪年休假制度”的目標有可能落空。除經濟發展水平和企業經營狀況的客觀因素外，許多黨政領導熱心于短平快見效的政績工程，而對事關國民休假、健康和幸福，事關社會經濟和國際交往穩健運行的帶薪年休假制度認識不足、實施不力、措施不當也是重要原因，導致有條件的地方、部門和單位也不執行帶薪休假規定。在這個問題上不是先進帶動后進，而是后進拖先進的后腿。

一、改進公共節日休假安排

1、嚴格遵守8小時工作制與周末2天休假制

非天災人禍或緊急狀況下，堅持日8小時工作制這條底線，不搞“白＋黑”之類的“創新”；堅持周5天工作制這條底線，不要搞什么“5＋2”之類的“創新”，不能用損害國民休假權的手段去完成“獻禮”式的政績工程。確因工作需要加班加點要按《勞動法》加薪或補休，“黃金周”期間的工作薪酬要《勞動法》補薪或補休。在全社會形成尊重和保障員工休息權的新風尚，改變“加班加點先進、要求補薪落后”的舊觀念。

2、增加中華民族傳統節日，豐富民族傳統節日的文化內涵

增加重陽節（農歷九月初九）為中華民族的敬老節日。香港、澳門地區都把重陽節列為法定節目，全球華人都重視這個節日。大陸是中華共同體的主體，大陸的節日要與港澳臺地區相通，與全球華人相融，形成全球華人共同的中華節日體系。還可把6月1日兒童節改為全民放假節日，讓家長與兒童同樂（臺灣地區如此）。以后視各方條件許可，分步增加新的七夕節（農歷七月初七，約8月底）為中國的愛情節。堅持法定節日的國家、民族、人文的社會內涵，不要用鋪天蓋地的商業營銷邊緣化、庸俗化傳統節日。

3、取消挪假式的拼假安排，實行相對均勻、規范有序的周末小長假

目前每年國務院辦公廳發通知具體安排7個節日的調休方案，國家機關和企事業單位的休假日子一年一變。春節、清明、端午、中秋、重陽等中華民族的傳統節日一律按農歷日放假，如與周六、周日相連，或與周六、周日重疊，自動形成3天連休；如不與周六、周日相連，則休假1天，不再挪用周末假調休，以此形成制度。如企事業單位愿意挪假，由他們自定。五一勞動節可調整為每年5月第一周的星期一，六一兒童節也可調整為每年6月第一周的星期一，與前2天雙休日相連接，形成3天小長假。全年形成1月元旦、2月春節、4月清明、5月五一、6月兒童節與端午、9月中秋、10月國慶與重陽等長中短連休假，基本覆蓋全年，同時倡導與職工的帶薪休假相連接形成自己的長假（大多在暑假期間便于舉家休閑旅游），便于民眾自主選擇合適的休閑、旅游與探親時間。

4、推進休閑全民化、全季化、全域化,以多樣化休閑疏導長假日旅游擁堵

人生的三分之一時間在休閑，休閑生活又主要在常居地度過。無人不休閑、無時不休閑、無處不休閑，休閑是旅游的基礎，旅游是休閑的時空延伸。各級政府應該像抓經濟、抓環保、抓住房、抓就業、抓旅游一樣抓休閑，因地制宜、靈活多樣建設各類園林、文藝、閱讀、康樂、體育、餐飲和購物等室內外休閑設施，完善主要為居民、也能為游客服務的城鎮、社區休閑設施，讓千家萬戶享受休閑，也能在長假期間疏導旅游目的地擁堵。

以2020年世界休閑大會在北京舉行為契機，以“休閑提升生活品質”為主題，大力倡導“全域、全季、全民休閑”的理念與行動，逐步推進休閑在空間、時間、主體方面的全覆蓋，為發展大眾旅游奠定基礎。沒有全域休閑，何談“全域旅游”！

5、推進“鐵、公、機”機制改革，用市場價格手段疏解出行流量

取消節假日高速公路收費本意是鼓勵出游、拉動消費，但加劇了節日交通的超常擁堵，并形成時段性的燃油污染，同時使自駕者也提高了出行的時間成本和耗油成本、降低了舒心感。這個做法不符合市場供求決定價格浮動的規律。調整節假日高速公路收費有兩種方案：一種是借鑒海南省經驗，全部取消高速公路收費，適當調高汽油費、以補貼高速公路建設資金（需征求民意、經過公示）。這種辦法可以鼓勵少用汽油車、發展電動車，降低燃油污染，同時體現了少開車少支出、多開車多支出的消費公平原則，還可取消收費環節、有助道路暢通。另一種方案是，取消節假日免費，與平日一樣收費，不鼓勵節假日扎堆出行。

民航和輪船早已按照市場供求狀況實行票價格浮動，促進了企業競爭、提高了經濟效益和服務水平。下一步要推進鐵路、公路的市場化、企業化改革，按市場經濟規律實行火車（主要是動車與高鐵）、長途汽車車票價格浮動，有利于調節市場供求關系，最終有利于交通運輸業發展，也有利于改善國民出行的服務質量。考慮到部分人的需求，部分列車仍保持現有票價制度。城市公交車和地鐵具有公共產品性質，不在此例。其實，有些城市（如北、上、廣、深等）也可考慮在上下班時段（如7：00～9：00，17：00～19：00）之外降地鐵票價，其他時段降低票價鼓勵非上班者錯峰出行，用價格手段緩解高峰時段的擁堵程度。

二、著力推進帶薪休假制度落實

6、普及帶薪休假制度常識、喚醒國民的休假權意識

當代文明社會公認休閑權與勞動權、教育權、醫療權、居住權一樣成為人權的不可缺少的內容。1948年12月，聯合國大會《世界人權宣言》認定，“任何人都有休息、休閑的權利，尤其是享有合理的工作時間和定期帶薪休假的權利”。但歷史原因形成的“重工作、輕生活”、“重勞動、輕休閑”的傳統觀念根深蒂固、成為一種習慣勢力。我國推行帶薪休假比歐洲晚了80年、比港澳臺地區晚了近20年。帶薪年休假在企事業單位怎樣執行、對國家社會和個人有什么意義等，宣傳甚少、誤解不少，也有的誤認為實行帶薪休假就是為了旅游。1998年臺灣《勞動基準法》認定，實行“帶薪假期是開展終身教育、建立學習化社會的一項策略”。

廣泛開展國民休假權、尤其是帶薪年休假的宣傳教育，喚醒國民的休假權利意識，破除享受休假是“恩賜”、“恩惠”的觀念，特別在領導干部中開展掃“休假盲”。應把落實帶薪休假列為實現全面小康的標志之一。收入沒有脫貧的要開展經濟扶貧，經濟脫了貧的要實現“休假脫貧”，在全社會形成休假權是國民的健康之權、求知之權、幸福之權的共識。沒有休閑理念上的革新就沒有休閑行動的動力。

7、黨政一把手帶頭，機關事業單位全面推行帶薪年休假制度

在黨政機關和國家事業單位全面推行帶薪休假制度，阻力較小、難度不大，關鍵是領導干部帶不帶頭。第一、二把手帶頭休假，就會關心下面干部休假，下面干部才敢休假；公務員自己休假，就會關心民眾休假。對公務員既要考核政績、出勤，也要考核休假。只要妥善安排公務員輪流休假，提高行政效率，民眾不但不會反感，而且會贊成。公務員不為民辦事即使不休假民眾一樣不滿意。

不仿制國際慣例，公布國家政要偕家眷度假的信息，破除領導人休假的神秘感，開創領袖與民同享帶薪體假權利的新風尚。領導人帶頭休假以更充沛的精力治國理政，并帶動全民休假制度化、常態化，人民群眾會更滿意。領導人公開帶頭休假對全社會只有積極的影響。

8、各地因地制宜制定節假日方案，經濟發達地區先行一步

當今中國是全球經濟狀況的一個縮影，發達的、欠發達的、貧困的地區并存，東西南北中工業化、城市化水平差別顯著，各省內的各地區發展水平也不一，落實帶薪休假的程度與方案上不可能整齊劃一。允許各地有先有后、休假時間有長有短，不必相互看齊、同步推進。

各省區、直轄市可根據各自的自然環境、民族和宗教習俗、經濟水平、產業結構和企事業等特點，在2007年《職工年帶薪休假條例》和2008年《企業職工年帶薪休假實施辦法》的基礎上，制定各自的國民休假實施細則，允許各市、縣和企事業單位制定各自的休假方案，允許各地可酌情增減節假日和帶薪年休假時間。

首先在東部發達地區落實帶薪休假制度。中西部地區內部經濟發展水平也不平衡，省會及其他大中城市有條件率先落實。在落實帶薪休假制度上，全國在大框架上統一、具體執行上不同，富于彈性先后推進。

9、國企先行、品牌民企和外資跟進，不斷提高企業帶薪休假的實現率

實行帶薪休假制度的重點和難點在企業。各類企業數量巨大、類型眾多、行業各異、經營狀況和管理水平不同，一步到位實行帶薪休假制度顯然并不現實。以國企、品牌民企和外企為重點，從少到多、滾動鋪開，不斷提高企業帶薪休假的實現率是可以做到的。

國營企業有責任、有能力首先落實帶薪休假制。黨委有責任督促和保障職工休假，工會可應為職工說話。首先在央企和省企強制落實，再逐步推廣到中小國企。品牌民企、外資或中外合資企業也可以先落實，這方面己有不少先例。媒體對此應重視報道，為職工休假權發聲，也為守法企業點贊。

大型國企、民企和外企執行帶薪休假是外鑄企業品牌、內塑企業文化的重要一環，有利于提高員工積極性、提高勞動生產率，增強企業凝聚力和競爭力。可組織工會、行業協會和媒體開展國企、民企和外企保障職工休假制度全國“100佳”、全省“10”佳的年度評定，提升企業形象，營造執法守法、尊重職工休假權利的良好的社會氛圍。

10、細化帶薪休假的實施辦法，使之具有可操作性

借鑒《法國勞動法典》中帶薪休假的實施細則，對不同行業、企業、工種，對合同工、臨時工、計時工和彈性工作職工，對夫妻是雙職工的家庭等，制定具體的帶薪休假辦法，采取具有可操作性實施措施。目前中小民營企業占城鎮就業總人口的大多數，1.5億的農民工與流動就業人員，更是實行帶薪休假制度的難點。農民工與流動就業人員的休假要求主要是探親假，要針對他們的實際狀況制訂靈活可行的探親休假實施辦法，在時空上分流探親訪友與觀光度假潮。

11、法律強制與經濟激勵并舉，推進帶薪休假落實

在國際上通常把職工帶薪休假列入《勞動法》之中，香港特別行政區的《雇傭條例》，澳門特別行政區的《就業政策及勞工權利綱要法》，臺灣地區的《勞動基準法》，都明文規定了職工休息、休假、例假的具體細項，賦以職工休假的法律保障。

適時修改《勞動法》和《勞動合同法》，把《職工帶薪年休假條例》的內容補充進去，在勞動合同中必須有實行職工帶薪休假的條款，與“五金一險”一樣列入其中，否則該合同視為無效。首先要入法，其次才要執法。

同時運用經濟手段鼓勵企事業單位實行帶薪休假制度。勞動人事與工商稅務部門采取具體措施鼓勵企事業單位落實帶薪休假制度，因此而增加的支出列入經營成本或減稅項目，讓守法企業不吃虧。倡導企業開展獎勵旅游（對優秀員工）、福利旅游（對低收入群體與退休職工、殘疾人等），可把獎勵旅游、福利旅游支出攤入企業經營成本；旅游部門與工商稅務部門可對向弱勢群體提供優惠的休閑、旅游服務的企事業單位進行財政補貼或減免稅收。

12、調整職工帶薪休假天數，允許有條件企業自行規定休假方案

2007年《職工年帶薪休假條例》規定，職工工作滿1至年不滿10年的，年休假5天；已滿10年不滿20年的，年休假10天；已滿20年的，年休假15天，總體上明顯偏少。臺灣地區職工工作1至3年為7天，工作3至5年為10天，工作5至10年為14天，工作10年以后每年增加1天，最多30天。可參考臺灣地區做法，在適當時機增加與工令相匹配的休假天數，比如最多年休假增加到20天、25天或3周、4周。

由于企業地區廣、類型多、工種和經營狀況千差萬別，應允許企事業單位在目前標準的基礎上制定帶薪體假辦法，對休假時間作變通處理，經勞資雙方同意并寫入《勞動合同》之中。面對落實休假的多種情況和困難，對休假方案允許變通處理，走一步是一步，積以時日、逐步推進是切實可行之道。

13、動員社會力量推進推進帶薪休假落實

落實國民休假度涉及方方面面、事關家家戶戶，是一項系統的社會工程，不是一個部門所能解決，要動員各界力量合力推進。100多年前八小時工作制的確立是美國工人運動奮斗、甚至流血犧牲的結果，80多年前法國帶薪休假制度議會立法是歐洲工人運動和社會進步力量奮斗的結果。國民休假權的確立和擴展是社會物質和精神文明進步的里程碑，而不是救世主恩賜的禮物。至今歐美國家普及國民休假制度既是經濟發展的產物，也是由于法律法規比較完善、工會組織比較健全的結果。

我國的法律已確認了國民休假的權利。工會和行業組織在保障職工休假權利中應該主動發揮作用，推動單位領導與職工協商，作出既利于企業生產又方便員工休假的合理安排。各級婦聯、共青團也應開展保障婦女職工、青年職工的休假權方面發聲。

法律服務機構應對保障自身休假權益的職工開展法律援助。各類媒體大力宣傳實行帶薪休假對社會、職工和企業的好處，表彰落實帶薪休假的守法企事業單位，抨擊不尊重甚至損害職工休假權利的違法違規的現象，營造文明休閑、休假文明的社會氛圍。

旅游休閑界是國民休假最直接得益者，更應為職工休假旅游創造條件、提供服務。大中企事業單位的職工旅游、特別是獎勵旅游、培訓旅游和福利旅游是一個有待開發的潛在市場，有眼光的旅行社應該主動地與企事業單位對接，提供對路的旅游服務產品。旅游行政部門應與工商、稅務部門共同研究獎勵和扶助旅行社大力開發為職工帶薪休假服務產品，這方面的工作還沒有破題。

14、錯開大、中、小學校寒暑假時段

實行職工帶薪休假的目的之一是為職工家庭創造寒暑假舉家休閑旅游的條件。我國幅員遼闊、氣溫差異巨大，為了緩解寒暑假出游高潮，可借鑒法國、德國等國家各地區學校錯開放假的做法，根據我國南、中、北部地區氣候差異的情況，大中小學錯開兩至三周放假時間。結合高校課程和教學方法改革，在部分高等院校可借鑒美國有些高校的做法，試行一學年放3個假期（寒假、暑假和春假或秋假），客觀上也起到錯峰旅游休閑的目的。

15、國務院（休閑）旅游工作部際聯席會議牽頭落實帶薪休假制度

由國務院旅游工作部際聯席會議牽頭，對改進國民休假制度開展調查研究，廣泛聽取各種意見，借鑒國際經驗，工作重點從協調“黃金周”轉向推進國民休閑、落實職工帶薪休假制度上。建議“國務院旅游工作部際聯席會議”更名為“國務院休閑與旅游工作部際聯席會議”，設立雙辦公室，一個設在國家旅游局主管國民旅游工作，一個設在人力資源社會保障部主管國民休閑工作，全國總工會、婦聯、共青團中央應參與其中。國務院新聞辦公室應在每年的《中國人權狀況報告》中增加落實帶薪年休假制度、保障國民休閑權利的內容，反映我國國民休假權的進步。

正因為推廣與普及帶薪休假需要有一個較長的過程，當前一段時間可以三管齊下：一方面著力推進實行帶薪休假，另一方面增加小長假的次數，再方面保留國慶、春節兩個長假，適應國民休假的現狀。若干年后，當帶薪休假在大多數地區、部門和企事業單位落實后，當人們普遍認可和享受這種自主休假制度后，目前國慶、春節這種7天長假期出行就不會像現在那樣集中、擁堵，對挪假式長假利弊得失的認識可望容易接近，是否還需要用拼湊國慶7天長假不妨留待那時去解決。

總之，“周末休假＋節日休假＋帶薪休假”，保障并逐步增加一年1/3左右的休假，以本地休閑為主、異地旅游為輔，既符合人的生理與心理活動節律、有益身心健康，又適應社會生活與國際交往的持續、穩定運行。“建立和完善年度帶薪休假制度和錯開休假時間”（1985年《旅游權利法案和旅游者守則》），世界旅游組織總結、并取得各國共識的這個國民休假發展方向，對我們這個13億人口、正在加速城市化進程的大國而言，應該是接軌的方向。有一種建議再增加幾個“黃金周”。試想，當我國的城鎮化達到70%以上時，要多少個這種用挪假拼湊的 “黃金周”，才能滿足10多億的城鎮居民自主選擇高品質休閑方式、時間和目的地的需求？

*本文來源：微信公眾號“旅思馬記”（ID：lvsimaji），作者：王興斌，原標題：《王興斌：改進國民休假制度的15點建議》。王興斌教授，國務院特殊貢獻專家津貼獲得者、歷任北京第二外國語學院政治理論部主任、旅游科學研究所所長。國家旅游局旅游規劃專家、國家林業局森林風景委員會顧問、中國旅游報特約評論員。

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