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要數起中國旅游最“受寵”的目的地，海南穩坐前三。作為中國唯一一個熱帶島嶼省份，海南坐擁得天獨厚的自然資源，森林覆蓋率高達62%、空氣優良率保持在99%以上，成為最適合休閑度假的不二選擇。

自從1988年海南經濟特區建立以來，30年的“逆襲”路上海南受盡了政策之惠。2009年國務院發布《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，對于國際化海南的建立寄予厚望；2018年國務院對外發布了《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，確定了海南“一區一港”的版圖；圍繞建設自貿區自貿港，海南還出臺了鼓勵發展賽馬、探索競猜型體育彩票、禁止銷售燃油汽車等一系列政策。

然而，這位有恃無恐的“青年發展家”卻總是不盡如人意。好不容易擺脫了“孤島”困境，卻又與“國際旅游島”的愿景背道而馳，越發展越低端，成為北方，尤其是東北人候鳥式度假的天堂，入境游持續下滑，旅游市場進入迷途。

回顧海南最近30年，除了屢次房價漲上天然后破滅以外，多年來經濟并未取得長足發展。7月4日，海南省海洋與漁業廳公布了《海南省無居民海島開發利用審批辦法》。7月5日，國家海洋局發布了《關于海域、無居民海島有償使用的意見》，進一步明確了開發無人島的相關規定，深受社會各方矚目。

1、“當島主”不是新事，更絕非易事

根據《國內居民海島旅游消費研究報告 2017》顯示， 2017年中國居民出境海島游的出游人次突破 4000萬人次，創造旅游收入總量超1.2萬億元。如此可見，海島游對于國內消費者的誘惑力，以及開發本土海島旅游的商機。這在國家海洋局發布的《2016年海島統計調查公報》也有體現，江蘇、廣西等多省出臺政策，并開始開發無人海島。而浙江、福建早在2014年就報道，一些企業家已經過上了金庸小說中“桃花島”的愜意生活。

然而，海島資源和海島旅游之間的轉化并不是一蹴而就的容易事。早在2003年，中國就已經推出《無居民海島保護與利用管理規定》，首次明確允許個人或機構開發利用無人島。據當時數據顯示，中國擁有面積超過500平方米的島嶼6500多個，其中有居民的海島僅433個，其余均為無居民海島。500 平方米以下的無居民海島數以萬計。2011年4月，國家海洋局公布第一批176個無居民海島開發名錄，涉及遼寧、山東、浙江、福建、廣東、海南等 8 個省區。其中，海南省在名錄中占6個名額。

2011年11月，中國第一次進行海島使用權拍賣，寧波的高寶投資有限公司以2000萬元拍得寧波大羊嶼，將打造為以游艇度假為特色的海島。但在2014年，總投資5億元的大羊嶼一期建設項目就宣告終止。原因之一是每天上島施工的時間不固定，要視潮汐而定；原因之二是每年夏天臺風都會中斷工程；原因之三是自備發電機、運輸沙石的成本比陸地施工成本高3-5倍。

除了施工工期不穩定，開發海島還需要面對敏感的生態環境。三亞市鳳凰島，此前以三亞國際客運港和國際郵輪港名義取得海域使用權，實際開發房地產酒店用地遠超港口用地。由此導致三亞灣西部岸線遭到侵蝕、三亞河污染加劇。

就在5月29日，海南省才公布了《海南省貫徹落實中央第四環境保護督察組督察反饋意見整改方案》，對一些違規填海、無序養殖的海洋海島開發項目劃定了具體整改期限。如今，開發無人島已經不是可望而不可及的“夢想”，但是在近20年的探索中，初期投資巨大、生態環境敏感、基礎建設難度大、收回投資周期長等問題逐漸顯現出來，并且艱巨得無法回避。

2、博采眾長：開發無人島“海外經”

無居民海島，對于中國消費者來說早已不是新鮮事。它們分布在全球四大洋之上，也長期存在于各國的開發和保護模式之中。一些國家海島旅游開發已經有了成熟模式，其中印度洋上聞名遐邇的島嶼國家馬爾代夫堪稱典范。

以海島旅游聞名于世的馬爾代夫，旅游業已經于漁業、航運業共同成為當地三大支柱產業。馬爾代夫擁有大小島嶼近1200個，1980年起，它依靠國外資金援助，制定了海島開發計劃。

馬爾代夫建立了專門的海島旅游管理機構，每一個無人島的開發，均先由一個投資主體向政府租賃一個島嶼，在海島上建一家酒店，以完整、獨立、封閉式的度假村模式經營發展。這種“一島一店一特色”的開發模式營造了“小、清、靜”的休閑氛圍，被稱為海島開發的“馬爾代夫模式”。

強烈的環保意識是“馬爾代夫模式”成功的關鍵。其著名的“三低一高”的開發原則（即低層建筑、低密度開發、低容量利用和高綠化率），保證生態開發的落實，保留了島嶼的原景、原味。

此外，馬爾代夫的盛景也離不開當地政府的大力支持。嚴格的審查批準制度為海島開發保駕護航。旅游部門代表國家對外出租海島、組織審查海島開發規則和海島開發建設的布局、制定濱海旅游法規，以及旅游業的日常監管。由于旅游業舉足輕重的意義，該國還成立了由旅游、漁業、交通等部門組成的國家旅游管委會。

世界上很多無人島都具有開發旅游或私人度假的潛能。1999年，美國成立了海島事務跨部管理機構，并采用出租的辦法行使無居民海島使用權。美國田納西河流域管理局通過出租的方式，向私人轉讓公有海島使用權，用于休養、避暑、劃船、釣魚以及類似的消遣活動。

英國的無居民海島，名義上都歸皇室所有。為了獲得經常性收益，皇室一般是將海島出租給私人，由私人開發后再進入市場。

在澳大利亞，政府向企業及個人提供無居民海島的重要方式也是出租。租約必須符合規劃，并需要批準；如無居民海島改變用途需事先申請，經批準后重新訂立租約。

在新加坡，政府將一定年期的無居民海島使用權轉讓給使用者，使用者接著可自由轉讓和轉租，但年期不變。使用年期屆滿，政府即收回海島，島上建筑物也無償歸政府所有。到期后重新租島。

印度尼西亞作為世界上最大的群島國，擁有島嶼約1.7萬個。印尼政府鼓勵外國投資商租用其無居民海島，并提供減稅等優惠政策。印尼還成立了伊斯蘭金融合作俱樂部，專門吸引來自海灣國家對無人島的投資。

大規模出租無居民島嶼的國家，多以市場經濟為主導，政府較少直接參與生產經營活動。于是，眾多轉讓無居民海島使用權的中介機構大顯身手，不僅全面提供各大洲可轉讓島嶼的信息，還發布大量明星、美景照片，將享受私人島嶼，包裝成高端人士的生活元素。

3、海南無人島如何避免“傷基”？

荒島開發，環保先行，而環保措施的基礎是立法。日本的《日本孤島振興法》、韓國的《島嶼開發促進法》、澳大利亞新威爾士州的《勞德哈伍島法》、美國的《1972年美國聯邦海岸帶管理法》就明確規定了無居民海島的管理制度，尤其是環保相關政策。

在國內無人島開發的問題上，“生態保護”也一直是公眾關注的焦點。2016年底，國家海洋局印發《無居民海島開發利用審批辦法》,將“生態優先”規定為無居民海島開發利用遵循的最重要原則并貫穿始終。2018年7月5日，國家海洋局發布《關于海域、無居民海島有償使用的意見》要求，嚴格落實海洋國土空間生態保護紅線，以生態保護優先和資源合理利用為導向，對需要嚴格保護的海域、無居民海島，嚴禁開發利用；對可開發利用的海域、無居民海島，通過有償使用達到盡可能少用的目的。

另外，《意見》也提出，我國將逐步提高經營性用海用島的市場化出讓比例，鼓勵沿海各地區在依法審批前，結合實際推進旅游娛樂、工業等經營性項目用島采取招標拍賣掛牌等市場化方式出讓。

除了生態環境的保護，在開發的過程中還要處理好海島歷史遺留問題。在2009年通過的《中華人民共和國海島保護法》中明確指出，無居民海島所有權屬于國家，但追溯歷史原因，大部分無居民海島存在原所有人或使用人。

由于長期以來無居民海島缺乏統一的管理制度和規范，各相關部門無法就問題達成統一意見，導致同一島上數證并存、權屬復雜混亂等問題。為了無居民海島的保護與有序開發，需要在對無居民島嶼歷史遺留產權問題進行實證分析的前提下，有效解決問題。

其中包括無居民島嶼林權證問題的解決，以及無居民島嶼已租賃、開發利用問題的處理。建立集中統一的管理模式，解決無居民海島歷史遺留產權問題的最終目標是實現其權屬明晰、合法有序，故對無居民島嶼實行集中統一管理是前提和關鍵。

 隨著政策進一步明確，海南無人島的旅游開發顯現出巨大吸引力。與此同時，海島旅游開發的科學性和文化創新的獨特性需要得到高度關注。參照《海南省無居民海島開發利用審批辦法》的有關規定，無居民海島的開發利用期限最長為50年。除了旅游娛樂用島的期限為25年，養殖用島可達15年、鹽業礦業用島為30年、公益事業用島為40年、港口等建設工程為50年。

充分發揮文化和旅游對于海島的積極作用，多方規范為有序開發和運營保駕護航。為“島主”設置適當的準入門檻，尊重海島生態系統的脆弱性和敏感性，提前制定并完善開發所需要的資金準備和規劃要求，避免無序開發和資源浪費；鼓勵并推動海島開發的行業規范的落實，以法律規范和市場機制兩只手共同約束不文明行為。

在“島主”之間建立合作俱樂部，促進交流、經驗互鑒，努力打造國內“一島一特色”的海島開發模式；重要的是，正確引導并督促海島“來訪者”自覺遵守規范，杜絕對生態鏈條造成不可逆的的傷害，共同營造和諧、環保的海島環境。

自古以來，海島都承載著人們對于美好自由的向往，營造了無數少年的“江湖夢”，成為現代旅游玩家最后的“避難所”。因此，無人島嶼的開發和運營比起單純的旅游目的地來說，更為復雜。

它需要的是完善的政策支持和引導、市場機制的有序競爭，還有“島主”強有力的資金支持、基于環保意識和創新意識的開發策略，更需要接下來的“享受者”自覺形成的保護行為。

這場聲勢浩大、難度不小的無人島開發，從某種角度上看，是人和自然的一筆交易。對于2011年國家海洋局公布的第一批176個無居民海島開發名錄中，海南省占有的6個名額而言，這場交易十分激烈。而海南無人島政策的放開，只是其中的一個具有代表性的閥口，這次的開發經驗必將成為“中國海島模式”中重要的一筆。

*本文來源：微信公眾平臺“小榮說”，（ID：xiaorongshuo），作者：李潔，原標題：《海南允許開發無人島：到底是商機還是“傷基”？》。

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