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日本政府為發展入境旅游實施了專門的推進戰略，堅持立法規劃先行、秉持融合發展理念、完善配套政策系統、改革創新監管模式、注重市場分析研究等做法值得我們借鑒。

一、日本入境旅游發展奇跡是如何創造的

根據日本國際觀光振興機構（JNTO）提供的數據，2009年訪日外國游客總數為679萬人次。2015年，日本入境旅游發展取得了近半個世紀以來里程碑式的突破——自1970大阪世博會以來訪日游客人數實現了對出國旅游人數的反超，達到1900萬人次。在此高速發展勢頭下，日本政府于2016年正式提出了2020年訪日外國游客總數達到4000萬人次、2030年達到6000萬人次的目標。截至2018年年底，訪日外國游客總數已經超過了3119萬人次，10年間增長了接近5倍。

日本入境旅游高速發展的奇跡究竟是如何創造的？入境旅游發展水平是一國或地區經濟、社會、文化、法治等多個維度的多種因素共同作用的結果。為便于梳理，我們從內外因兩個方面來尋求這個問題的答案。

在外部條件方面，2008年國際金融危機后，世界經濟逐步復蘇，以中國為代表的東亞地區成為全球經濟增長的主要引擎，而正是周邊客源市場的蓬勃興起為日本入境旅游發展帶來了難得的歷史性機遇。

在內部因素方面，首先，從目的地競爭力角度分析，既有日本社會經濟高度發展、旅游相關公共設施及服務成熟便利等宏觀因素，也有流行文化國際傳播能力強、精細化打造旅游產品、高度重視產品和服務品質等市場化因素。

其次，從宏觀制度環境來看，“安倍經濟學”框架下的量化寬松政策體系，無疑刺激了訪日旅游消費，同時，促進地方創生政策與旅游目的地建設遙相呼應，為入境旅游發展提供了財政保障。這些促進入境旅游發展的財政金融類政策無疑是十分關鍵的，但它們大多面向整體宏觀經濟，具有行業普惠性，難以簡單歸類為旅游政策。

最后，從政府推動發展的角度審視，為推進觀光立國，日本政府構建了以入境旅游為核心的旅游發展戰略體系，圍繞發展入境旅游推出了放寬簽證、升級免稅制度、改革出入境管理機制、革新旅游管理體制等多項促進政策和改革舉措。

二、日本政府是如何發展入境旅游的

從是否可為我國發展入境旅游提供借鑒的現實角度出發，需對前文梳理的依賴外部條件、經濟周期以及國情差別的實踐路徑予以排除。因此，本文聚焦于日本政府為發展入境旅游而實施的專門推進戰略，并以7個維度切入，分析其帶來的借鑒和啟示：

1.堅持立法規劃先行，構建發展制度保障

日本通過出臺《觀光立國推進基本法》，以法律形式確認了以入境旅游為重心的旅游業發展的國家戰略地位，使各類改革措施做到于法有據；通過制定《觀光立國推進基本計劃》，明確入境旅游發展的階段性目標和制度框架，使各類政策部署做到有的放矢；通過內閣總理大臣直接牽頭、相關省廳參加的“支撐明天日本的觀光愿景構想會議”等議事協調機制，強化入境旅游制度頂層設計，及時梳理發展中的新課題，推動改革事項盡快落地，協調出臺部門聯合政策，從而構建了覆蓋法律、規劃、政策三個層級，兼具戰略穩定性和政策靈活性的入境旅游發展制度保障體系。

2.秉持融合發展理念，整合各類資源平臺

日本政府在發展入境旅游過程中一直秉持著融合發展的理念，整合入境旅游涉及的各類自然資源、社會資源和文化資源。這一理念在以下3個方面得到集中體現：

首先，在旅游資源開發和目的地建設方面，認識到宜游目的地與宜居社會建設目標的統一性，強化了旅游觀光地營造與居民社區建設的融合。

其次，在出臺入境旅游促進政策方面，認識到旅游政策與地方經濟創生、文化遺產傳承、環境保護、鄉村振興等行業政策目標之間存在共通性和互補性，不斷出臺融合型政策措施。

最后，在入境旅游營銷推廣方面，認識到發展入境旅游與推動文化輸出是相互促進、相互賦能的關系，統籌旅游促銷與文創產業、飲食文化、產品制造的對外推廣，進而形成國家形象對外推廣綜合體系。

3.完善配套政策系統，推動產業全面發展

日本政府推出的入境旅游配套政策集群表現出顯著的系統化特征：

一方面，在配套政策外部實施系統化銜接，與放寬簽證、出入境便利化、免稅退稅、航線擴充等跨行業、跨部門政策措施密切聯動、綜合發力，最大限度地為發展入境旅游營造有利的宏觀制度環境。

另一方面，在配套政策內部進行系統化建構，從旅游資源開發、旅游產業革新、旅游公共服務三個角度開展制度設計，充分調動民間投資和市場資源，堅持需求側刺激和供給側改革雙向推進，進而串起建設旅游目的地、整合區域旅游資源、延伸旅游產業鏈條、提升旅游產品競爭力、改善旅游基礎設施、優化旅游公共服務等系列發展目標，形成發展入境旅游的系統政策架構。

4.改革創新監管模式，釋放社會供給潛力

近年來，老齡化、少子化等諸多問題困擾下的日本社會，面對入境旅游市場突飛猛進帶來的游客數量暴漲，無法及時形成充分的旅游服務供給。與此同時，移動互聯技術的普遍應用在一定程度上架空了傳統的旅游行政規制，出現許多監管灰色地帶，亟待消除。

面對行業的迅速發展和市場的巨大變革，日本政府通過修改《口譯導游士法》，將口譯導游士的業務獨占性轉變為名稱獨占性，從注重事先許可向注重后續監管轉變，并逐步建立口譯導游客戶評價體系等市場化調節機制，極大地優化了導游服務供給體系；通過出臺《住宅宿泊事業法》，明確了民宿經營的主體、條件、規范及限制，盤活了閑置的存量社會資源，既滿足了游客的個性化需求，又緩解了住宿業巨大的供需缺口。

5.注重市場分析研究，強化數據引導作用

日本在發展入境旅游過程中非常重視基礎數據采集和市場分析研究，通過JNTO建立的出入境旅游數據庫共享平臺，向政府部門、市場企業、公共組織和研究機構提供各主要客源市場入境人流和消費細分數據及變化趨勢分析，在制定產業政策、提供公共服務、推動產品創新和實施市場推廣方面發揮智力引導作用；通過發布訪日旅游研究分析報告、舉辦主題研討會以及提供個別咨詢服務，協助各類旅游企業和團體準確把握客源地訪日旅游市場現狀、政策動向和變化趨勢，提高市場預判和對策實施精準度。

6.設立專業推廣機構，充分調動市場資源

國家或地區層面的旅游推廣往往涉及政策指引和市場邏輯之間的統籌協調，需實現公益性目標、社會化資源、市場化機制以及專業化營銷等多重要素的統一。對此，日本采取的模式是設立從事入境旅游推廣相關事務的獨立行政法人JNTO。

根據日本《獨立行政法人通則法》等相關法律，獨立行政法人的設立是為了針對特定公共事務，因其專業性及成本績效需要，不適合政府直接實施；同時，因其公共性，不適合民間組織或商業機構實施而設立的公法人。簡而言之，JNTO的成立是為了調和入境旅游推廣的公共性和商業性、政策性和專業性之間的矛盾。通過組建專業化團隊和平臺，圍繞訪日旅游推廣整體規劃和階段性方針政策，最大限度地發揮市場在資源配置中的作用，進而提升旅游推廣的實際效率和效果。

7.優化旅游信息服務，提升入境行程體驗

在實踐中，JNTO并不單一局限于從事入境旅游對外營銷推廣，還致力于優化入境旅游信息服務，一方面著力構建多語種的訪日旅游全球推廣信息服務平臺，提供行前旅游信息服務，旨在擴大潛在客源，另一方面，通過構建“JNTO認定游客信息服務中心”網絡，為游客提供入境后目的地旅游信息服務。

上述做法極大地滿足了入境游客特別是自助游客出行需求、優化了行程體驗、提升了旅游滿意度。在實踐中，與舉辦展會節慶等直接營銷活動相比，完善包括旅游信息在內的旅游公共服務投入周期更長、效果顯現更慢，但卻是放眼長遠的鋪墊性和基礎性工作，其重要價值不能被忽視。

*本文來源：中國旅業報，作者：湯治，原標題：《日本入境旅游高速發展的奇跡究竟是如何創造的？》。

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