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旅游業(yè)是海南最具有競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也是《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》確立的三大產(chǎn)業(yè)之首。獨特的地理位置、多元的生產(chǎn)生活方式、宜人的氣候等自然地理條件為海南島提供了豐富的旅游資源，將旅游業(yè)作為核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是完全符合海南特色的。

在海南自由貿(mào)易港建設(shè)的進(jìn)程中發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)有海納百川的胸襟和氣魄，對世界最先進(jìn)的文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流、最新科技業(yè)態(tài)、最先進(jìn)的治理體系和服務(wù)保障持積極開放的態(tài)度，又應(yīng)當(dāng)有持中守正的信念和決心，建立合法、科學(xué)有效的政府監(jiān)管體系和模式，在改革路徑和制度建設(shè)方面積極提供探索經(jīng)驗，將海南文旅產(chǎn)業(yè)打造為全新的中國名片。

以文旅融合為發(fā)展契機(jī)

在對2019年的文旅產(chǎn)業(yè)進(jìn)行回顧和總結(jié)時，以旅游業(yè)規(guī)模增長、旅游熱度排行、文化旅游以及旅游消費等幾個主要指標(biāo)對全國主要地區(qū)和城市進(jìn)行評估考量時，海南并未位列前茅，這與海南豐富的旅游資源和獨特地位并不相稱。一方面說明盡管海南作為旅游業(yè)大省，對旅游業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新趨勢的掌握還有提升的空間；另一方面也說明海南傳統(tǒng)旅游業(yè)瓶頸期已至，自貿(mào)港建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇期恰逢其時，這將成為解渴之近水，推動文旅產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的黃金機(jī)會正在考驗海南的智慧與能力。

文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體，以文促旅、以旅彰文，二者融合發(fā)展是人類價值的延伸，是相攜而行、和合共生的關(guān)系。近年來文旅融合趨勢更加明顯，瞄準(zhǔn)文旅融合，海南自由貿(mào)易港應(yīng)當(dāng)從以下方面著手布局。

第一，精準(zhǔn)定位，雕琢屬于海南獨特的“標(biāo)識性的旅游吸引物”。海南不僅有獨特的自然地理風(fēng)光，也在歷史進(jìn)程中積累了豐富多元的文化資源，無論是古代寄托文人去國懷鄉(xiāng)的憂思，還是近現(xiàn)代波瀾壯闊的革命歷程，在與少數(shù)民族多元文化的交織融合過程中，都呈現(xiàn)出來與中原文化迥異的歷史文化面貌。海南文旅產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，除了基于本土資源打造具有全國以及全球“標(biāo)識性的旅游吸引物”之外別無他途。正如瑞士雪山、蘇州園林、北京長城和馬爾代夫海島，海南將塑造和打造何種標(biāo)識，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和定位至關(guān)重要。

第二，把海南打造為靚麗的“中國名片”，以政府再造為基礎(chǔ)，展現(xiàn)中國軟實力。文旅融合發(fā)展與監(jiān)管明確要求要從理念上推進(jìn)文旅融合，對內(nèi)要更好傳播中國特色社會主義文化，弘揚社會主義核心價值觀；對外要增強國家文化軟實力，提升中華文化影響力。這一文化傳播和價值觀傳達(dá)的要求對海南自由貿(mào)易港名片打造上提出更高要求，一個融合現(xiàn)代與歷史、開放包容的新時代中國文化形象要依托海南自由貿(mào)易港的打造立體豐富地展現(xiàn)出來。

因此，極簡審批、放管服和科學(xué)合理監(jiān)管、政府流程再造、法治政府、透明政府和數(shù)字政府建設(shè)等等，就不再僅僅是政府自身的建設(shè)和改革，也必然成為海南這張中國名片打造的機(jī)構(gòu)和機(jī)制載體。在政府再造和改革的基礎(chǔ)上，文旅融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展所展現(xiàn)出的氣度和風(fēng)貌，當(dāng)成為新時代中國的標(biāo)桿和前鋒，服務(wù)于大國文化的塑造和傳播。 

第三，洞悉體察消費者，提升監(jiān)管水平，文旅體驗升級。要徹底改變粗放式的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，圍繞“消費者”這一關(guān)鍵要素，轉(zhuǎn)變文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，全面提升旅游服務(wù)體驗。信息社會和數(shù)字時代的消費者不同于傳統(tǒng)意義上“上車睡覺、下車拍照”走馬觀花式的游客，消費者的需求更加多元、體驗要求更高、更加關(guān)注其他消費者評價。海南自由貿(mào)易港的文旅發(fā)展，如果不能洞悉體察新時代的消費者，就無法將得天獨厚的旅游資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)能力。  

一是，亟待對海南自貿(mào)港文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要游客群體以及潛在群體的文旅需求和偏好進(jìn)行精準(zhǔn)化分析，根據(jù)不同群體的需求設(shè)計并提升服務(wù)體驗，大到審批流程簡化、產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃，小到母嬰室、輪椅通道和嬰兒車上下直梯的設(shè)置，包括交通換乘的便利程度、景區(qū)宰客是否依舊、收費管理是否透明等等。二是，通過提升文旅監(jiān)管水平和能力，引導(dǎo)和推動文旅產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平提高。海南應(yīng)當(dāng)以自貿(mào)港文旅產(chǎn)業(yè)全面建設(shè)升級為契機(jī)，不僅要做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，從人文關(guān)懷的視角出發(fā)，圍繞消費者做好文章，更要嚴(yán)格文明執(zhí)法，提升監(jiān)管水平，打磨好細(xì)節(jié)，提升旅游體驗，方是產(chǎn)業(yè)長久繁榮之道。

以法治先行為制度保障

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，經(jīng)濟(jì)交易不可能在真空中發(fā)揮作用，人們需要用制度來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生活。制度提供規(guī)則，抑制人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會主義；制度創(chuàng)立秩序，將人類的行為導(dǎo)入可合理預(yù)期的軌道；制度也增進(jìn)秩序，鼓勵信賴和信任，并減少合作的成本。

在現(xiàn)代法治國家，政府監(jiān)管并不意味著更多管制，而是對標(biāo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展、投資等一系列行為的可預(yù)期性、規(guī)范性和安全性。廣義上的法律正是制度的最主要提供者。

文旅產(chǎn)業(yè)實際上是由多領(lǐng)域緊密結(jié)合形成的產(chǎn)業(yè)鏈條，同時存在著不同層面的法律主體以及法律關(guān)系，監(jiān)管主體、監(jiān)管領(lǐng)域、監(jiān)管對象的復(fù)合以及產(chǎn)業(yè)鏈條涉及到的時間、空間的拉長和拓寬，使得監(jiān)管問題復(fù)雜多變。

我們可以以一次完整的旅游經(jīng)歷來簡單看一下涉及到的監(jiān)管過程：游客從家出發(fā)到達(dá)旅游目的地，可能涉及到客運、鐵路、海運或航空等交通相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；在乘客到達(dá)旅游目的地后入住酒店，酒店的建設(shè)由住建部門管理、居住衛(wèi)生條件由衛(wèi)生部門管理、酒店的經(jīng)營資質(zhì)則是由市場監(jiān)管部門進(jìn)行管理；在游玩過程中，旅行社派出導(dǎo)游引導(dǎo)旅游者在景區(qū)景點游玩，旅行社、導(dǎo)游、景區(qū)景點歸屬于文旅行政部門監(jiān)管；在游玩過程中就餐，飯店的監(jiān)管由衛(wèi)健、市場監(jiān)管等部門牽頭。

在這個簡化的旅游模型中，就能夠看到不同產(chǎn)業(yè)以及產(chǎn)業(yè)監(jiān)管部門的復(fù)合參與，隨著文旅產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展以及旅游模式的不斷創(chuàng)新，疫情之后在線旅游的興起和互聯(lián)網(wǎng)平臺日益深入的嵌入，產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)都將更加復(fù)雜，監(jiān)管和引導(dǎo)需求也將更加強烈，需要在簡化審批與強化監(jiān)管之間尋求最佳平衡點，也對制度創(chuàng)新和法律保障提出了更高的要求。

第一，應(yīng)平衡放松監(jiān)管與從嚴(yán)監(jiān)管，提供制度基礎(chǔ)。對近幾年的文旅產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策比較可以看出，政府監(jiān)管目標(biāo)逐漸清晰，強監(jiān)管時代已經(jīng)來臨。文旅產(chǎn)業(yè)融合監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面將實現(xiàn)人員編制合一，市場執(zhí)法層面也應(yīng)當(dāng)逐步整合。

海南自貿(mào)港建設(shè)的核心是以制度創(chuàng)新保障貿(mào)易的自由化、便利化，文旅產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)制也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)極簡審批的改革潮流，簡化文旅產(chǎn)業(yè)審批流程，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮市場作用，促進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)新舊業(yè)態(tài)融合發(fā)展；對于文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的價值導(dǎo)向、市場秩序、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險等，則必須守住底線，從嚴(yán)監(jiān)管。

第二，以立法來細(xì)化措施，提供制度保障。中國當(dāng)前文旅產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系的主要問題包括兩點：一是監(jiān)管主體不夠明確，二是監(jiān)管法律體系不健全。這也導(dǎo)致了兩個結(jié)果：一是沒有常態(tài)化監(jiān)管，監(jiān)管以事后監(jiān)管的方式追熱點，監(jiān)管的思路不清，主動性準(zhǔn)備性不夠，法律法規(guī)沒有得到有效的實施和落實，為治理熱點事件而出臺的一系列文件位階不足，使得監(jiān)管具有較大的不可預(yù)期性、隨機(jī)性以及偶然性；二是法律法規(guī)執(zhí)行不力與監(jiān)管機(jī)制不健全并存。

特色旅游產(chǎn)業(yè)和模式的發(fā)展，必須由法律規(guī)范性文件提供合法化依據(jù)，確立監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、手段和方式，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》已經(jīng)明確海南文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和政策支持與引導(dǎo)，通過地方立法進(jìn)行細(xì)化落實將成為關(guān)鍵。

第三，創(chuàng)新新舊業(yè)態(tài)融合監(jiān)管，提供制度范本。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的刺激下，文旅產(chǎn)業(yè)也蓬勃發(fā)展出新業(yè)態(tài)，如新媒體、在線旅游、共享民宿等多種豐富形式。在疫情沖擊和社會發(fā)展趨勢下，海南自貿(mào)港文旅產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展應(yīng)當(dāng)對旅游新業(yè)態(tài)進(jìn)行充分回應(yīng)。

從中央層面看，雖然文旅融合在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上直接表現(xiàn)為文化部和國家旅游局共同組建為文化和旅游部，本著“能融則融，宜融盡融”的原則，文旅融合既是文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)兩個產(chǎn)業(yè)的融合，也是產(chǎn)業(yè)上中下游的融合。

目前的政府監(jiān)管方式和手段路徑依賴明顯，已經(jīng)成為制約文旅產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的瓶頸問題，海南若能在全國的文旅產(chǎn)業(yè)融合體制機(jī)制改革方興未艾的背景下，充分借鑒國際經(jīng)驗，進(jìn)一步整合文旅監(jiān)管資源，創(chuàng)新文旅監(jiān)管體制，為全國文旅產(chǎn)業(yè)全新業(yè)態(tài)監(jiān)管提供示范文本，將更有制度價值。

以綠色協(xié)同智慧為目標(biāo)導(dǎo)向

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》明確要求海南聚焦平臺載體，重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)智慧海南。一方面高技術(shù)業(yè)態(tài)發(fā)展，本身就可以融入文旅產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的規(guī)劃設(shè)計之中；另一方面，數(shù)字信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也將為旅游新業(yè)態(tài)提供基礎(chǔ)設(shè)施和硬件支持。

近年來中國在線旅游業(yè)發(fā)展迅猛，預(yù)計在未來的三年內(nèi)將突破2萬億元。在線旅游實際上就是一種“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，利用互聯(lián)網(wǎng)的信息整合功能為旅游產(chǎn)業(yè)輸送新的動能，促使旅游業(yè)快速發(fā)展。

互聯(lián)網(wǎng)因素和文化因素的加入成為在線旅游產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的特殊性所在，增加了監(jiān)管對象，拉長了監(jiān)管鏈條，擴(kuò)充了監(jiān)管主體，拓寬了監(jiān)管地域，尤其是文化因素的融入，更是增加了在線旅游的監(jiān)管難度。文旅融合為文化產(chǎn)業(yè)找到了很好的推廣渠道與消費市場，為旅游產(chǎn)業(yè)找到了內(nèi)容生產(chǎn)的源頭，對于文化、旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同時都會有促進(jìn)作用，但也意味著要對產(chǎn)出的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，文旅行政部門與網(wǎng)信、宣傳等部門的職權(quán)分配、監(jiān)管領(lǐng)域劃分以及各監(jiān)管部門之間的協(xié)作等都將成為新業(yè)態(tài)監(jiān)管的重大課題。

第一，嚴(yán)守生態(tài)文明底線，拓展綠色發(fā)展內(nèi)涵。在海南自貿(mào)港文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，必須厲行環(huán)保，不可竭澤而漁。習(xí)近平總書記所講的“青山綠水就是金山銀山”是新時代生態(tài)文明建設(shè)的高度概括和濃縮，生態(tài)文明、綠色發(fā)展是建立和完善文旅監(jiān)管的首要原則。尤其是面對自然資源的開發(fā)利用，規(guī)劃必須謹(jǐn)慎，要有長遠(yuǎn)眼光。自然資源破壞容易，恢復(fù)難，而豐富多樣的文旅資源是海南島文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立足之基。

海南此前的旅游業(yè)與地產(chǎn)綁定過深，低端旅游業(yè)以及開發(fā)過程中的急功近利心態(tài)，在透支自然資源的同時，高端內(nèi)容供給不足，文化內(nèi)涵欠缺。此次以海南自貿(mào)港建設(shè)為背景，作為支柱產(chǎn)業(yè)重點規(guī)劃發(fā)展海南文旅產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)定位，提前布局，高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)，謀定而后動。海南自貿(mào)港的規(guī)劃建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)葆有充分的歷史責(zé)任感和時代使命感，這不僅是海南島發(fā)展騰飛的契機(jī)，也是中國改革開放進(jìn)程中的重大決策。

第二，緊隨協(xié)同治理、市場導(dǎo)向的監(jiān)管趨勢。在線旅游產(chǎn)業(yè)是“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的融合產(chǎn)物，但這種融合并非物理上的簡單疊加，也并非如傳統(tǒng)電商那樣是法律關(guān)系的統(tǒng)一匯集，這種融合會使得主體更加多元、法律關(guān)系更加復(fù)雜。

隨著互聯(lián)網(wǎng)治理體系的逐漸完善，以及平臺在文旅產(chǎn)業(yè)中的作用的變化，文旅產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管將實現(xiàn)政府監(jiān)管、行業(yè)自律以及平臺監(jiān)管的結(jié)合，技術(shù)的革新將帶來監(jiān)管模式的變化，也將對產(chǎn)業(yè)變革形成合力。

互聯(lián)網(wǎng)平臺的作用不應(yīng)當(dāng)是成為又一個監(jiān)管者，而是要利用其信息收集的優(yōu)勢及時地根據(jù)用戶點評來為行政機(jī)關(guān)提供監(jiān)管助力，優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法。

同時，文旅部門對于平臺的責(zé)任，也可不再局限為令其審查實體經(jīng)營者或僅僅是禁止其某種行為，而是責(zé)令平臺制止虛假、惡意點評等行為。將平臺定位為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“助力者”，而非代替政府實施準(zhǔn)行政權(quán)，既有助于明晰監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)，促進(jìn)依法行政，也有助于減輕平臺負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。

第三，以信息驅(qū)動建立智慧監(jiān)管。目前諸多領(lǐng)域，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮增長實質(zhì)是大型共享平臺依靠風(fēng)險資本支撐，借網(wǎng)民大國紅利，快速瓜分市場的結(jié)果，這種發(fā)展?fàn)顟B(tài)既有推動時代發(fā)展、造福萬千百姓的積極意義，也伴隨著不確定風(fēng)險。政府監(jiān)管適時適度地參與到產(chǎn)業(yè)之中既有合法性，亦有正當(dāng)性，但是如何做到科學(xué)有效監(jiān)管，實則考察治理水平和能力。

海南自貿(mào)港可以對標(biāo)數(shù)字島和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以平臺和用戶為關(guān)鍵，構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動型監(jiān)管。該監(jiān)管模式的優(yōu)勢在于：一是，體現(xiàn)政府服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宗旨。通過監(jiān)管行為，為在線旅游經(jīng)營者提供相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，制止虛假、惡意點評等行為，不僅為平臺提供判斷信息是否違法的標(biāo)準(zhǔn)，還可以增加用戶數(shù)據(jù)的有效性與真實性，確保信息真實以便市場進(jìn)行有效選擇；二是，緩解文旅部門監(jiān)管能力和職權(quán)有限的困境，將監(jiān)管部門從對文旅產(chǎn)業(yè)全業(yè)態(tài)監(jiān)管的非現(xiàn)實性中脫離出來，保證在線旅游經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定的合法有效性。

*本文來源：財經(jīng)網(wǎng)，作者：吳小亮、王軒，原標(biāo)題：《自貿(mào)港大機(jī)遇：海南如何再造旅游業(yè)？》。

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