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6月13日下午，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，加強地方政府債務管理，清晰界定了省以下財政事權和支出責任。

此前在5月13日，銀保監會發布的《關于銀行業保險業支持城市建設和治理的指導意見》中也有一條引起熱議：堅決遏制新增地方政府隱性債務，嚴禁銀行配合地方政府新增隱債上新項目、鋪新攤子。

5月18日，財政部更是以儆效尤，發布了關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報，選取了來自全國多省份的違規增加隱性債務的案例，給地方政府債務戴上“緊箍咒”，可以說政府融資平臺是在夾縫中求發展。

近幾年為了防范金融經濟風險，政策在大力治理地方隱性債務，監管逐步在發力。城投公司作為大量隱性債務重要主體，頻頻遭遇整頓，資金來源受阻，在政策持不斷收緊的浪潮里，城投的發展也被推向了新階段，在“嚴監管”的約束下，城投的轉型迫在眉睫！

 

平臺公司為地方政府融資而生，發展中仍存在五大難點

平臺公司對于地方政府和我國發展都有重大意義，其主要發揮融資職能，可以理解成一種政策調控工具，但在其改革歷程中確有幾大難點亟需解決。

1、平臺公司存在五大難點，延伸國家大力調控四大動力

平臺公司問題很多，基本有五個方面：第一是債務壓力大。第二是造血機制不足。第三往深處去考慮是缺乏經營意識。造血和有經營意識意味著能賺錢，能賺錢意味著一定是有風險的。在賺錢和風險面前，政府寧肯是厭惡風險，長期下來就是政府想讓干什么就干什么，其實是缺造血機制，缺經營意識的長期博弈的結果。第四是人才機制不合理，從一個政府失控的平臺公司到市場化的路其實很長，普遍是缺人的,缺合適的人，缺能干的人，缺既懂政府又懂市場的人。第五是運作機制不順。因為平臺公司本來就是一個畸形的產物，平臺公司做的越大，意味著要搶很多其他政府職能部門的權利，這是一個利益重構的過程。

那么讓國家大力調控的動力當然不只是這些問題，而是一些延伸風險。第一是風險太大，一個200億的平臺公司動不動負債150億，然后有效資產可能還不到20個億，真正破產清算的時候風險太大，一旦出問題可能就是系統性金融風險。第二是資金空轉，每次國家想通過貨幣政策放點錢給到實體企業，結果錢轉來轉去都進入了平臺公司、進入房地產，擠占了實體企業的發展空間，對很多政策打了折扣。第三是投資不經濟，因為錢來得太容易，比如修路架橋可以反復修路架橋。第四是運作效率不高，主要是原因是為了提升平臺公司的融資能力，大量的國有資產并表并給了城投，但城投并沒有去經營管理它，所以說應用效率偏低。

2、平臺公司并非單純的企業性質，轉型發展要站在宏觀形勢看

平臺公司從80年代初的萌芽階段，到97年迎來一個快速發展期，比如亞洲金融危機需要去對沖風險，需要投融資等，再到08年第二輪全球經濟危機背景，國家出臺的“4萬億投資”，甚至把組平臺公司融資作為一種考核的方式，平臺公司激增，這期間可以說是“平臺公司的美好時光”。往后開始做調整， 19號文、銀監會名單制、162號文、463號文、國發43號文，50號文等從政策來看是在加壓，但是結果是雖然調控緊，平臺公司發展依舊迅速。

其實政策也是在一會收，一會放的，甚至可以總結出來經濟實體經濟在向好的時候，國家就開始管控平臺公司，實體經濟不好的時候，國家就開始去放，因為實體經濟一旦向好，國家會覺得稅收可以上來了。平臺公司運作效率不是很高，經濟債務壓力太大就開始去收，但是一旦經濟出問題，平臺公司作為政府的“親兒子”是要往上沖的，所以說站在這個節點上去看平臺公司轉型發展，是要站在一定的宏觀形勢下來看。

改革的方向是中央和地方要切割，政府和企業要切割，未來將是“小政府，大市場”的概念

那下面怎么去改？國發43號文對政府投融資體制做了“一個機制、兩種思路、三條界線”的頂層設計，簡單說就是通過政府債券解決的政府投資不足的問題額度是受限的，改革方向是中央和地方要切割，政府和企業要切割，未來一定是小政府，大市場的概念。

1、平臺公司生存邏輯之變--從政府信用背書式到市場化融資

其中50號文做了加壓，重申政府和平臺公司一定要做債務的切割，也就是說未來政府對平臺公司不兜底，意味著它會從政府信用背書式的融資走向市場化融資，平臺公司生存邏輯發生了變化。市場化融資意味著平臺公司第一要有足夠的有效資產量；第二要有相對比較合規的、規范的營業收入，不能完全來源于政府確認的收入；第三要有市場化利潤；第四是有制約風險的措施。

2、平臺公司會變成特殊目的的一般性國有企業，做“政企命運共同體”和“企業有機生命體”

那么平臺公司未來改革往哪走？需要解決好幾個問題：第一是替政府去回答，進一步提升市場化融資能力，幫助政府做城市建設和城市運營。第二個是帶動地方的產業升級。因為政府發債券，一個是需要財力，一個是需要良好的產業環境，也就是說未來債務的最終破題是靠良好的產業環境作為支撐的，只要產業起來，債券能持續發出來，債務風險也就沒問題。第三個國資國企改革，最主要是優化資本布局，提高國有資產運行效率。第四個紅線指標，債務不出問題。

所以說平臺公司會變成特殊目的的一般性國有企業。在改革過程中有兩條主線：一個是給政府回答什么叫政企命運共同體，政府好了，會讓平臺公司好，平臺公司做得好，是為了更好的去服務政府。第二個企業有機生命體，這個主要是平臺公司要能可持續發展才行，這是從平臺公司需要找回的基因。

3、先滿足“裁判”的要求，核心是提高市場化能力和運營效率

當前發展態勢有四個層面：

1）第一是十四五視角。具體到地方平臺公司和國有企業來說，一方面是在一個風險敞口的環境中要去考慮平臺公司的發展，另一個要實現同頻共振，就是我這個方案對政府和局委的價值，如果是市級政府，跟縣區級的價值是什么？還有就是未來國資的規劃要能支撐起政府的規劃來，要發揮國資對政府戰略的支撐作用。核心就是平臺公司怎么去支撐國資，實現政府國資和國有企業在一條脈絡上去發展。

2）第二是“六穩”“六保”。國家既要控制融資，既要控制債務，還要去做六穩六保，城鎮化率要在短期內提高75%，這都需要用錢，所以說越到縣區級政府越困難，這是大環境決定的。

3）第三是城市發展視角。如果想把平臺公司做好的話，就要基于發展的角度去看平臺公司。我們很多城投類企業是服務于城市建設和產業發展的，這就需要考慮未來城市會變成什么樣子，比如說再過10年城鎮化率到了70%-75%，城市極有可能不會再發生大的變化，這就要看到城市發展的邏輯，反過來推公司的發展邏輯，也就是說城市會從造城走上運營城市，作為平臺公司就要從造城提前謀劃怎么去運營。

4）最后是國資國企改革。本輪大概從15年開始25號文出來以后，又出了若干配套文件，叫“1+N”政策體系。20年國企改革三年行動方案，其實是承接上面的頂層設計，用三年行動計劃把這些頂層設計全部落到實處去。改革的核心出發點是市場化能力和提高運營效率，并且所有的改革找到了政策依據，比如法人機制怎么優化，三項制度改革怎么做，都找到了依據。因為政府做事是要講依據的，這是很好的一個尚方寶劍。

推動城投轉型作為“一把手”工程，需重點關注債務風險和平臺公司重構升級

在明確城投改革的發展占位和改革方向后，其中有兩大核心難點，一個是對于債務問題處理，另一個是平臺公司重構升級，這兩方面是重點，也是難點，是衡量城投是否轉型成功的要點。

1、債務現實環境難，要求平臺公司從“大循環”走向“小循環”

首先為什么平臺公司體量都大？主要是因為“滾雪球”的發展模式，這個模式依賴地方政府。第一是需要有持續的資產注入，其次是政府財政有承諾函，這個體系在17年之后就走不通，需要通過投產業獲得投資收益，再進一步證券化，逐步構建融資、投資、產業經營三大生態圈，實現閉環運作，才能實現平臺公司轉型成功和可持續發展。也就是說改革發展會要求平臺公司從大循環走向小循環，也會去要求地方政府把資產和資源都支持給平臺公司，也要求地方政府適當控制公益性項目的投資建設。

針對債務風險怎么處理？第一是先摸清底數，不管是隱性的、顯性的、為了投資要求把它摸清楚，摸清楚以后針對于存量項目優化結構就可以緩釋風險；另外針對于新增的項目，一定要搞清楚每個項目平衡運作，至少要做到新增投資不增加政府隱性債務；最后是建立應急管理反應機制。

2、明確職能和定位，“六步法”助力平臺公司重構升級

對于如何去升級重構平臺公司，首先要明確職能和定位：是承接政府想做的事兒，也是一個上位規劃怎么落地的問題，其中包括實現城市建設、產業發展以及民生保障等，要了解政府有哪些資源和資金，利用這些資源怎么去做。這就需要把平臺公司放在一個合適的位置。

首先需要一個合理的國企架構，未來國有企業不管是1+N、2+N、N+N，都不要同質競爭和閑散；第二是項目模式，政府給的項目要有明確任務和承接模式；第三是融資模式，如何放杠桿的問題；最后是政企合作，其中怎么監管和考核，要實現責權利效對等以及有合適的考核機制。

那么具體實現平臺公司的重構升級有六大步驟：清查-整合-再造-培育-優化-構建。

1）資產資源清查

首先查什么？平臺公司要想市場化融資，需要有足夠的有效資產量，需要有足夠的收入利潤作為支撐。這個清查就是為了滿足有效資產，收入，利潤為基礎上倒查為可用的一些資源，把資產資源全部清查一遍。查完以后即使不往公司里面去注，至少是國資經營的一本臺賬，要想往平臺公司里面去注，一定是按合規的方式。

2）內外部重構

重構的話分內部和外部重構。外部重構指的是什么？就是把外面清查出來的一些資產、資源注入到平臺公司體系里面，但注入的前提是先對國有資產資源有一個頂層設計，是N+1、N+2還是N+N？資產要注給誰？這個注入的過程中要包括有一個收入重構的概念。內部重構是說把城投公司拆開，把里面的公益性的和經營性的分開，把不同經營性質的分開，構建恰當的運營主體，提升投融資水平，實現專業化運作。但重構的前提是先有規劃引領，再去重構架構。

3）再造功能定位和目標體系

重構完以后，不同的主體發揮的作用是什么？比方說未來改革重點是兩類公司，母公司是國資監管部門，下面是做實的公司，分成幾類：公建類、產業化經營性類、金融類等。當然還有一些地方在做定位時候講究對標，但你很難完全對標一個企業所有的點，要不同地方不同的學，有了定位以后，再往后面就可能拆解成為企業的發展目標。

4）優化和培育業務體系

業務體系的邏輯是什么？是將城投公司的業務體系從點、線、面、再到有機生命體的概念。比如說基建平臺公司在之前是做代建的，是個點，轉成線的話，就要去考慮基建的全產業鏈是什么？比如基建的全產業鏈第一是項目全過程咨詢，第二是上游原材料的延伸，第三是下游建設施工，實現從建設到運營的轉型。其實就是說從點到線的拓展，需要先把產業鏈分析出來，然后明確這產業鏈的每個點進入的可能性、要求和難度、以及進去以后的收益，核心就是從整個產業鏈角度去考慮，而不單純是放在一個點上去考慮。

5）優化運營管理體系

有了業務規劃，后面就是運營管理體系。首先構建中國特色現代企業法人治理體系，強化董事會的專業性和獨立性，推動經理層的去行政化、市場化、職業化等。另外要根據母子公司職能定位重構公司組織架構，母子公司定位確定后需要對組織架構做調整，未來公司一定是集團化運作的。集團應該抓什么？要抓資產，抓人，抓信息，抓戰略，抓融資，抓投資等。

6）構建現代企業制度和優化政府投融資體制

構建現代企業制度很重要的一點是用人體系升級，優化市場化選人用人機制，這是三項制度改革明確提出來的，是一個重點，也是一個難點。

在六步法之外，政府投融資決策機制和運行機制，也是能保證平臺公司持續健康發展很重要的一個原因，也就是說未來政府投資項目、土地、資金這三大要素怎么能統籌起來？就有了投委會、投辦、平臺公司的三層架構，也就是“三個一”模式。

3、“一主兩翼”市場化轉型之路，以“市場的思維”謀事，用“平臺的邏輯”辦事，借“資本的力量”成事

其實城投轉型無非是要從戰略升級、定位明晰、業務布局、資本運作、體制改革、機制創新、轉型保障等方面做詳細的思考和布局，具體來看安徽懷遠集團就是一個很有代表性的例子，其圍繞一個目標，形成財政、平臺“兩元發展”相輔相成的總體布局，集中做好“三件事情”，基礎設施建設、公共設施建設、民生工程等“不掙錢的事”、 探索利潤增長點的“掙錢的事”、 并購“值錢的事”。

在有方向后，重點是定位和戰略，懷遠集團明確“四個定位”， 實施“大戰略、大財務、大人事、大風控、大監督”五大戰略，發揮“六個作用”， 做到“七個轉變”：比如在理念方面，從“保守”到“創新”的轉變；在體制方面，從“平臺化”到“市場化”的轉變；在投融資方面，從“融資為主”到“投資為主”的轉變；在運營方面，從“建設為主”到“經營為主”的轉變 ；在經營方面，從“輸血”到“造血”的轉變；在項目方面，從“干好再算”到“算好再干”的轉變等。

小結

“十四五”開局年，城投雖面臨諸多內外部挑戰，但也迎來多種發展機遇。城投需加強自身市場化轉型，增強自我“造血”能力，防范債務風險，實現可持續發展，可以說，城投轉型，勢在必行！

【以上內容根據中國城發會區縣城投聯合會外部專家，現代咨詢集團高級副總裁王蓬、以及中國城市發展研究會城投發展工委秘書長趙遠在5月20日《2022不動產高質量發展論壇》陜西西安站活動分享整理而成】

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