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“景區”只要戴上了“旅游”的帽子，不管其類型、性質和主管部門如何，就成旅游服務產品的一部分，成了一種服務商品。旅游景區的質量等級評定本質上是產品（商品）質量的認定。當年國務院有關部門指出：

“《認證認可條例》的公布，更加有利于實現政府職能的轉變。《認證認可條例》對國務院認證認可監督管理部門的職權按照合理、適當、權責一致的原則予以確定，強化了政府對認證認可的宏觀監管職能，政府不再直接從事認證認可活動。這完全符合黨的十六大提出的進一步轉變政府職能、改進管理方式、提高行政效率的行政管理體制改革的精神。”

作為行政管理部門，國家旅游局可以制訂《旅游景區質量等級管理辦法》規范和《旅游區（點）質量等級的劃分與評定》標準，但不宜直接從事認證認可活動。旅游景區的質量等級評定不能由政府主管部門直接認證認可。如果國家旅游局從事景區質量等級認證認可活動，就成了一種行政審批。即便由“全國旅游景區質量等級評定委員會”開展這項工作，但這個委員會是由“國務院旅游行政主管部門組織設立”的，也沒有得到國家認證認可監督管理局的認可，是一個沒有法律依據的準行政機構。所以這些年來進行的A級景區質量等級評定實質上仍是一種變相的行政審批。

近幾年來，國務院三令五申，取消多項職業資格許可和認定事項，取消多項評比、達標和表彰項目。2012年國務院決定：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出”。“沒有法律法規依據，任何地方和部門不得以規章、文件等形式設定或變相設定行政審批項目”。

2016年6月，國家旅游局宣布廢止2005年7月6日《旅游景區質量等級評定管理辦法》時稱，這是“為進一步推進簡政放權、優化公共服務”，可見《旅游景區質量等級評定管理辦法》屬于行政審批或變相設定行政審批項目之列，應該“廢止”。本文前面指出，國家旅游局明知《旅游景區質量等級評定管理辦法》應該廢止，但用廢止一個2005年版、保留2012年版的方式，保留了這個變相的行政審批項目。

根據國務院的要求，景區質量等級、旅行社和星級飯店評定、復核、督查等旅游服務單位的質量等級評定工作應逐步從各級旅游局向“行業組織或者中介機構”轉移，使各級旅游局各級旅游局從這些繁瑣的評定達標工作解放出來。要實現這一點必須加大行業組織的改革和中介機構的培育，但是多年來此項工作始終未能得到應有的重視，旅游行業協會的人員、經費和辦公場地“三脫鉤”進展甚微。

2010年，中國旅游研究院發布《2010年第一季度50個樣本城市游客滿意度排名》，在旅游目的地評價機制的創新方面跨出了第一步。為此本人寫了《旅游目的地評價機制的創新之舉》一文，指出“國際上時有對旅游會展城市、飯店、景區與航空公司的評比，一不是由政府機構主持評定，二不搞“終身制”。一般由與評比活動沒有利益關系的、中立的非政府組織或媒體進行評估，往往是一年一度，排名時有變化”。筆者還肯定，“政府指導、游客主體、學媒操作、動態評價，此次城市排名工作體現出來的這些特點，體現了旅游行政機構正在轉變職能，也同國際慣例接軌跨進了一步”。【2010年4月14日《中國旅游報》，相同內容以《從長官滿意到民眾滿意》之題刊載于2010年第5期《中國飯店》，收錄于《旅游憂思錄》上卷《體制篇》中，見該書171-172頁） 。

現在看來，“城市游客滿意度排名”工作雖然一直在進行【近來又不公布排名結果了】，但景區質量等級、旅行社和星級飯店評定方面的改革并無多大進展，至于創建500個“全域旅游示范區”的開展，在旅游目的地評價機制方面出現了大倒退，把行政審批的速度、廣度、強度方面可謂“史無前例”。從1988至2007年的10年內，被評為“中國優秀旅游城市”只有306個，而“全域旅游示范區”試點在一年之內就推出500個。這還叫“試點”嗎？

【附錄】

旅游目的地評價機制的創新之舉

2010年4月14日《中國旅游報》，相同內容以《從長官滿意到民眾滿意》之題刊載于2010年第5期《中國飯店》，收錄于《旅游憂思錄》上卷《體制篇》中，見該書171-172頁）

近日，中國旅游研究院發布2010年第一季度全國游客滿意度調查報告，首次公布了《2010年第一季度50個樣本城市游客滿意度排名》。對于這個排名，一定會引起相關城市上下的高度關注，也會引發旅游界與公眾的熱議。這是中國旅游目的地評價機制的一個創新之舉。

多年來，我國旅游目的地的評價工作，從無到有、從少到多，積累了許多經驗，也有不少值得總結之處。如“優秀旅游城市”、“最佳旅游城市”、“A級景區”、“工農業旅游示范點”等，都是由政府主管部門主持、評判和發布的。

筆者在2008年12月探討改革開放30年成就的一文中曾寫道：“‘評優’、‘評佳’的積極作用是：推動地方政府重視旅游、抓旅游，促進城市旅游服務方面某些薄弱環節的整改和建設，完善了城市服務功能，提升城市的旅游知名度，擴大城市影響，各級旅游局找到了一個工作‘抓手’，提高了各級旅游局的地位與影響。但是這種行政評定容易導致形式化、場面化，各類評定標準中的有些指標，如‘政府對旅游產業的定位’、 ‘接待游客人數’、‘旅游總收入及其占地方生產總值的比例’等，由于缺乏科學的計算標準，往往有不實之處。有些城市，驗收前‘沖刺’得轟轟烈烈，驗收后依然如舊， ‘游客咨詢中心’等服務設施形同虛設。突擊性評比中也易于引發各種弊端難于避免。”

此次50個樣本城市游客滿意度排名活動，是旅游目的地評價機制改革、創新的一個令人注目的舉措。

創新之一，旅游目的地評價工作不再由行政機構包攬。這次50個城市游客滿意度評判工作，是在國家旅游局的指導下，由中國旅游研究院主持、清華大學的媒介調查實驗室參加游客采訪，并參考攜程、易龍、拉拉勾、同程等旅游網站上的游客評論，結合網絡問卷調研、旅游投訴與質監數據調研及企業訪談等，進行綜合研究后公布排名結果。這種評判方式由研究咨詢機構承擔，使行政主管部門擺脫事務性工作，集中精力抓大事。

創新之二，旅游目的地的滿意度由游客說了算。以游客為主體、旅游滿意度為主要評判標準進行排名，主要通過采取直接采訪游客、網絡評價和重點調查，結合網絡問卷調研，主要依靠游客對旅游城市的服務環境與質量進行排名。游客對目的地的印象、感受和體驗是直觀的、真實的，游客對旅游運營質量和服務品質的評價是客觀的、公正的。游客滿意不滿意是對城市總體環境、居民好客程度與旅游品質的總體評價，因而是評價旅游目的地最重要、最權威的標準。行政安排下的驗收、檢查中雖也有游客隨機調查一項，但樣本少（一般100至120份）、隨意性大、權重低，在整個評比中只占很小比重。此次排名，變以“驗收組”滿意為主為以游客滿意為主，體現了向“人民群眾更加滿意的現代服務業”發展的價值取向。

創新之三，旅游目的地的評價不再“終身制”。此次公布的是“2010年第一季度50個樣本城市游客滿意度排名”，這意味著以后每年、每季度都有“游客滿意度排名”。

如此堅持下去，一可以激勵先進者毫不懈怠、更上一層樓，后進者奮發努力、后來居上；二可以從多年多次排名中看到影響城市排名的主要因素，提升城市旅游服務整體環境與綜合質量；三可以化解某次評判中的偶然性因素，包括隨機調查中的選擇時機、地點、對象中的某種偶然性因素而造成的評價不準確性。以后連續多年、多次公布的排名表，連貫起來人們可以更加客觀、公正地做出評價。如果有的城市對這次排名有點不理解，那也無妨，以后還有很多的機會。

政府指導、游客主體、學媒操作、動態評價，此次城市排名工作體現出來的這些特點，體現了旅游行政機構正在轉變職能，也同國際慣例接軌跨進了一步。

以游客的視角對目的地的旅游服務體系進行動態評價，是國際上通行的做法。國際上時有對旅游會展城市、飯店、景區與航空公司的評比，一不是由政府機構主持評定，二不搞“終身制”。一般由與評比活動沒有利益關系的、中立的非政府組織或媒體進行評估，往往是一年一度，排名時有變化。美國《旅游與休閑》雜志于2008年7月１０日公布２００８年度全球旅游和休閑業排行榜，其中有世界十佳旅游城市、亞洲十佳旅游城市、世界十佳海島、世界十佳航空公司、世界１００佳酒店、亞洲５０佳酒店等。該雜志評選最佳旅游城市排行榜已有１２年歷史，只有到訪過這些城市的讀者才能參加投票。2008年3月11日歐洲《旅行忠告者》雜志公布了年度歐洲旅游調查報告，通過對1400多位旅行者的抽樣調查，公布了最便宜的歐洲城市、最昂貴的歐洲城市、當地人最友善、熱情的歐洲城市、歐洲最佳美食城市、歐洲最佳購物城市、夜生活最豐富的歐洲城市、最時尚的歐洲城市、當地居民最具有吸引力的歐洲城市、最干凈的歐洲城市、最邋遢的歐洲城市等。

把旅游業培育成為“人民群眾更加滿意的現代服務業”，是以民為本的執政理念的體現。“逐步建立以游客評價為主的旅游目的地評價機制”，是貫徹這一理念的具體體現，也是旅游體制機制創新的重要一步，還是轉變旅游發展方式重要一環。人們有理由期待，由與評比活動沒有利益關系的、中立的社會團體、學術機構或媒體對各類旅游目的地、企業與機構進行公開、公平、公正和具有公信力的評價，必將有力促進旅游業的健康、有序發展。

*本文作者：王興斌，執惠專家作者，北京第二外國語學院原旅游科學研究所長、教授，國務院特殊津貼專家，中國旅游報特約評論員，主要著作有“旅游憂思錄”、“中國旅游客源國概況”、“中國出入境旅游國家（地區）概要”。

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