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關于航線補貼的爭論由來已久，但是這幾年的矛頭主要指向由二三線城市開通的遠程國際航線上。

支持的一方認為，航線補貼是國際慣例，地方政府在航線培育階段提供資金支持無可厚非，這樣做既方便了人們的出行，也有助于提升城市的國際化水平，吸引投資和游客，拉動地方經濟。

但是反對的聲音也同樣尖銳，持這種觀點的人認為巨額的補貼不過是將大量的中國游客送出去消費，對于本地經濟的“反哺”作用十分有限，地方政府熱衷于開通國際航線不過是為了政績，更重要的是，地方政府在制定航線補貼標準時“無規可依”，具有一定的隨意性，補貼一旦結束之后，航線面臨停飛的可能，這也意味著之前的航線補貼都會打水漂。

從2016年開始，陸續就有國際航線停飛的消息，當年9月份，捷星航空停飛了從武漢出發前往澳大利亞黃金海岸的直飛航班，然后在短短一個月內，漢莎航空宣布停飛沈陽往返法蘭克福的航線，而英國航空宣布停飛經營三年之久的從成都往返倫敦的國際航線，給出的理由是“不具有商業可行性”。但是，外界普遍認為，這是因為航線的補貼期一般都為3年，補貼期結束后，客源依然不夠理想，出于成本的考慮，航線也被迫停運。到2017年，美聯航取消了從杭州和西安前往舊金山的航線，原因是上座率不足。

去年4月份，國航的總會計師肖烽接受采訪的時候表示，“2015年由于油價低，大家能夠承受，但今年如果油價到50美元左右或以上，能不能持續下去，很難說，而且我們國家的預算法執行也越來越嚴格，地方財政大規模補貼航空公司開國際航線，財政面對的壓力也會越來越大。”

目前，國際布倫特原油價格已經上漲到65美元以上，航空公司和政府雙方都會承受不小的壓力。“從目前二線城市運營洲際航線的實際情況觀察，若沒有政府補貼的因素，航空公司很難實現盈利。甚至即便有了政府補貼，航空公司依然需要面臨較大的運營風險，中國的遠程航線補貼更多是將中國人送出去旅游，對于本地經濟發展的帶動難言有實質意義。”民航資源網專欄作者羅之瑜表示。

“之前有一種說法是一條國際航線對地方經濟的貢獻相當于3條國內航線，但是這種說法是值得商榷的，因為國外是通過補貼吸引游客進來消費，但是中國是相反的，通過補貼將游客送往國外消費。”民航研究機構開銳咨詢合伙人周榮告訴界面新聞。

政府這只有形的手

在推動民航業發展上，政府這只“有形的手”可謂功不可沒，出境游客數量屢創新高，2017年有望突破1.4億人次，而且通過一輪輪的航權談判讓中國的航空公司飛往世界更多角落，洲際航線開通的速度也達到有史以來最快，很多國外的航空公司意識到中國市場的潛力之后也是不請自來。

根據亞太航空研究中心（CAPA）的數據，2007年-2013年，中國航空公司開通的洲際航線是24條，但是在2014年到2018年，短短五年時間，中國航空公司開通的洲際航線數量達到78個，數量翻了兩番多。不僅三大航在加快國際市場布局，包括海航旗下的天津航空和祥鵬航空，四川航空、廈門航空這樣的中型航空公司也都想分一杯羹。

在政府的助攻下，各大航空公司都加快了國際航線的布局，無論是在購買寬體機，還是在航線合作方面都表現得尤為積極，但是受限于北京、上海和廣州這三座樞紐機場的航權以及航班時刻資源的限制，各大航空公司于是乎都瞄準了二三線城市，這么做一方面是為了占得先機，進行戰略布局，畢竟國際航線不是航空公司想什么時候開就什么時候開的，另一方面則是因為這些城市給出的航線補貼實在是太過誘人。

廣州白云國際機場新聞發言人戚耀明在接受界面新聞采訪時表示，目前的航線補貼主要是在二三線城市開通的國際航線，補貼少的每年幾百萬，多的每年上千萬（最高的超過一億），“一座二線城市能夠擁有直飛歐美的航線，無論是對外宣傳，還是吸引外資都有正面的積極作用。”

從財報上來看，過去兩三年，各家上市公司的國際運力增長都相當突出，包括中國國航、東方航空、南方航空以及海南航空，在國際航線上的投入同比平均增長20%左右，其中海航國際航線的可用座位公里（運力的重要指標）2016年更是激增超過50%，這導致的結果是地方政府給予的航線補貼也水漲船高。

2016年，包括海航在內的四大航空公司的凈利潤總和達到195.15億元，比2015年同比增長7.1%，但是這些利潤當中，航線補貼就高達32.13億元，比2015年同比上漲31.3%，換句話說，這些上市公司漂亮的財報背后是一部分并沒有搭乘國際航班的納稅人交給政府的稅費被用于扶持這些航空公司走向國際，這也是航線補貼一個頗具爭議的點。

作為中國最大的廉價航空公司，春秋航空2016年歸屬于上市公司股東的凈利潤為9.5億元，但是獲得的航線補貼就超過6.6億元，公司去年上半年獲得的航線補貼就超過5.1億元，因為補貼占利潤比例過高，它甚至還被證監會質疑“盈利能力嚴重依賴于政府補貼和航線”。

從表面上來看，中國的航空公司在拓展國際航線，進軍國際市場方面高歌猛進，一番熱鬧景象，但是硬幣也有另一面，因為出境游增速已經開始放緩，這也導致市場競爭變得異常激烈，國有三大航國際航線的客公里收益（運輸一名客人賺取的收益）都出現了不同程度的下滑，而海航國際航線去年上半年的客座率同比下滑了5.8個百分點。

盡管國際航線的收益還在持續下滑，但是這并沒有打擊一些航空公司進軍二三線市場的信心，部分原因是這些地方政府的巨額補貼可以彌補航線自身的虧損。

根據民航局官網上公布的信息，2018年，海航將會開通十余條新的國際航線，而天津航空將會開通從重慶出發，經停南京和鄭州前往莫斯科、墨爾本和悉尼等航線，而四川航空將會陸續開通前往特拉維夫、波士頓、哥本哈根和開羅等地的洲際航線。

補貼上千萬是家常便飯

在航線補貼方面，各個地方政府推出的政策都不太一樣，但基本上是按照經濟實力量力而為。

從經濟實力上看，深圳雖然是屬于一線城市，但是其航空業發展和經濟實力嚴重不對稱，主要原因在于深圳旁邊已經有香港和廣州這兩個超級樞紐，后者航線網絡四通八達，因此國際航線發力時間晚，在2016年之前，深圳甚至沒有一條洲際航線，但是從2016年開始，當深圳機場的地位升為“國際樞紐機場”后，更多的國際航線才水到渠成，而深圳市政府為了開通更多遠程航線，也是不惜斥巨資進行補貼。

根據界面新聞記者獲得的一份深圳市政府2016年年底通過的關于航線補貼的文件，其中規定，若航空公司開通以深圳機場為出境地，定期直航洲際和阿拉伯半島地區客運新航點，持續運營時間滿一年，且期內每周出港航班達到2班（含）以上，首年資助標準為：至大洋洲、阿拉伯半島地區航點8000萬元；至歐洲、北美、非洲航點1億元。第二年資助標準為首年度的75%，第三年資助標準為首年度的50%。該政策從2017年開始生效。

根據民航局官網上公布的信息，2018年，海航將會開通多條從深圳前往歐美地區的國際航線，包括奧斯陸、維也納、特拉維夫、蘇黎世、布魯塞爾、都柏林、溫哥華等目的地，加上剛開通不久的深圳-凱恩斯航線，簡單計算一下可以得知，僅僅是開通上述8條航線，海航在3年時間里可以從深圳市政府手上拿到多達17.55億元的航線補貼收入。

盡管中國國航旗下的深圳航空才是深圳機場的基地航空公司，但是在遠程航線方面，海航才是它最親密的合作伙伴之一，雙方已經達成戰略合作，在“十三五”計劃期間，基本形成年均“1+2”（1條洲際航線+2條亞洲航線）的國際航線開航模式。

除了深圳，成都、重慶、長沙、鄭州、武漢、昆明等地都野心勃勃，都想要通過開通國際航線的方式來提升城市的國際化水平，但是大多沒有向社會公開具體的航線補貼規定，只給出了一些數字，也正是因為政策不夠透明，讓航空公司有比較大的要價空間和議價權，而至于到底補貼了多少，效果如何以及未來能否長期運營下去，只有航空公司自己心里清楚。

比如長沙，2014年長沙開通首條洲際航線，是由南航執飛的廣州經停長沙前往法蘭克福，為此湖南省和長沙市都在財政上給予了大力的支持。根據長沙市財政局去年11月20日發布的公告，去年上半年，湖南省、長沙市兩級政府專門為重大國際航線撥付補貼資金達到11855.5萬元，其中廣州-長沙-法蘭克福航線補貼額多達6835.5萬元、長沙-悉尼航線補貼額4316萬元。

青島也是一個典型的例子。根據青島市公布的2017年市級專項資金預算安排情況表，前往法蘭克福、舊金山、溫哥華、墨爾本四條洲際航線獲得補貼資金4.97億元，其中海航旗下的首都航空2016年開通的前往墨爾本航線獲得的補貼高達1.386億元。

另外，不少地方政府雖然沒有公開補貼的細則，但是專門為促進民航業的發展安排了專項基金，比如福州在“十三五”期間每年都會安排2億元的專項基金，鄭州去年安排5.2億元資金，珠海安排1億元，南寧安排9000萬等等。

“資本是逐利的，航空公司也是一樣，賺錢的航線多飛，不賺錢的航線就少飛，廣州也有補貼，補貼期一般也只有一年，針對的也是國際遠程航線，跟某些城市比起來，我們的補貼只有他們的1/10，而衡量補貼是否成功的關鍵就是補貼結束之后，航空公司能否自負盈虧，繼續經營。”戚耀明說。

根據廣州市交通委員會2017年的部門預算，白云機場國際客貨運航線補貼分別為4000萬元，而南航因為新開從廣州出發的國際直達航線被給予補貼資金達到2.68億元。

北上廣三座國際航空樞紐中，上海對于國際航線也有補貼優惠。根據上海市財政局2016年年底發布的《上海航空樞紐建設專項扶持資金管理辦法》的通知，對新辟中遠程國際航線、復航和加密中遠程國際航線、航班實施補貼，新開一條國際航線補貼3000萬元。

補貼的目的和手段

在各種官方的文件中，伴隨航線補貼一起出現的高頻詞語是“城市形象”、“國際化水平”、“航空樞紐”等，但是這些都很難通過具體數字來作證航線補貼的實際效果。

在中國民航大學教授李曉津看來，航線補貼帶來的直接效果是推動機場周邊的土地增值，進而為當地政府創造更多的財政收入，除此之外，還能發展符合當地特色的臨空產業，“全國喊著要發展臨空產業的機場有60多個，但是真正做起來的只有20多個。”

誠然，國際航線補貼有這樣那樣的好處，引起各個二三線城市爭相攀比，但主要的爭議在于，航線補貼的機制是否科學合理，否則一旦市場培育不如預期順利，那么后果將會由地方財政，實際上也是廣大納稅人來承擔，于是當英國航空宣布停飛“成都-倫敦”航線后，眾人便唏噓不已，開始懷疑巨額補貼的必要性。

“國際航線現在要不要補貼，肯定是需要的，但是補貼的金額核算機制存在很多爭議，最近一些航線停了，大家于是開始討論，有些地方政府補不起，要不要補，另一方面像深圳、杭州和南京這樣財力雄厚的城市，應不應該補。”李曉津說。

2014年，開銳在《中國民航報》上撰文稱，政府應該從過往“航空公司的風險轉嫁方”的尷尬境地向帶動航空公司共同長期培育航線轉變。在本地及周邊地區客流發展較為成熟時，以增量補貼等方式推動航空公司實施更積極的營銷與經營措施，不再為盲目增開航線埋單，航線引進應該“重精不重多”。

在周榮看來，目前各大城市的航線補貼政策還是不夠規范，“目前的補貼都是單環節的，而且僅僅是針對供給側，針對航空公司，針對某一條航線，而航線補貼不應該單單聚焦到航空公司，需要一整套系統性的補貼政策設計，需要將旅行社、票務代理等機構也囊括進來，這樣才能使得供給和需求平衡，使得補貼具有可持續性。”周榮說。

戚耀明向界面新聞介紹稱，2016年，芬蘭航空開通從廣州直飛往返赫爾辛基的航線時，廣州市政府給了一些航線補貼，而且補貼期也只有一年。“我們投入了一些市場營銷的費用，和芬航一起進行聯合營銷，推廣目的地，這樣做是授人以漁，而不是簡單的授人以魚。”

目前，無論是民航局、財政部還是發改委，都沒有針對航線補貼制定一個指導性意見，只有個別政府在對航線補貼金額進行測算工作。2017年，深圳交通運輸委員會就針對國際航線補貼，委托中國民航科學研究院進行測算。

李曉津教授向界面新聞記者介紹美國的EAS計劃，全稱是“基本航空服務（Essential Air Service），同樣是通過補貼的方式，吸引運營商為那些偏遠地區的社區（比如阿拉斯加）提供服務，通常都是短途旅行，承運人是通過招標確定，承運人按照協議的要求執行相應的航班就能享受到政府補貼。

在李曉津看來，美國的EAS計劃雖然主要是針對短途運輸，但是通過招標的方式將補貼控制在比較合理的水平，對于國內的航線補貼有一定的借鑒意義，政府相當于是采購公共服務。

補貼的副作用

運營國際航線離不開寬體機，然而，這兩年，運營寬體機的中國航空公司數量增勢迅猛，已經從2014年上半年的6家增加到現在的13家，如果沒有特殊情況，這一數字在2020年前將增至至少19家。中國市場上的遠程航空公司數量可能比東北亞或東南亞地區都多。

那這么多寬體飛機應該從哪里飛，又該飛向何處？

在周榮看來，航空公司開通航線都是利潤導向，考慮到一條長途國際航線需要2-3年的培育期，短期內無法盈利，因此可能會出現哪個地方補貼高就去哪里飛的情況，“某種意義上，這是一種短期性的逐利行為，但是這種行為肯定是不可持續的。”

也正是因為這樣，當補貼期到了之后，航空公司發現無法自負盈虧而選擇撤出時，損失最大的并不是航空公司，因為他們可以將飛機挪個地方，用于其他航線，到頭來浪費的是地方財政。如果沒有一套科學嚴謹的補貼機制，很難說政府的資金都用在了刀刃上。

在專欄作者羅之瑜看來，從2016年開始，因為中澳簽訂“開放天空協議”，中國開通多條二線城市至澳洲航線，背后很多都有地方政府補貼的身影，這也因此加劇了中澳航線上的競爭。

比如補貼“重鎮”深圳，從2016年開始運營首條前往悉尼的洲際航線之后，多家航空公司都開通了從深圳前往澳大利亞的航線，包括南航開通前往墨爾本，海航開通前往布里斯班，去年12月底開通前往凱恩斯的航線。

“隨著中澳航線航空公司之間投放不斷增長，航空公司客座率均不同程度下降。2016年，南航運輸旅客最多，東航客座率最高。除了東航、南航客座率保持穩定之外，其他航空公司客座率均難達到80%。”羅之瑜表示。

2015年，中國赴澳大利亞旅客達到102萬人次，同比增長21.9%，2016年達到120萬人次，同比增長17.2%， 2017年1-9月達到103萬人次，同比增長12.65%，增速在不斷放緩，但是另一方面，中澳的航線卻越開越多，競爭也將會越來越激烈，從長遠來看，這些航線的盈利性不禁令人擔憂。

不僅是中澳航線，從二線城市直飛美國的航線客座率也受到挑戰。以美聯航取消不久的杭州往返舊金山航線為例，根據飛常準的數據，這條航線2016年的平均客座率只有60%左右，秋冬淡季的時候甚至不足50%，而季節性明顯的西安-舊金山航線在淡季時上座率有時候也不足60%。

過去兩年，有不少二三線城市都開通了直飛美國的跨洋航班，比如廈門航空開通福州前往紐約、廈門前往洛杉磯，海航開通成都直飛紐約、重慶直飛紐約和洛杉磯的航班，這樣做固然方便了這些城市及其周圍地區的旅客，但是也影響了從一線城市出發的客流量，受此影響，部分航空公司也不得不做出一些調整。比如，海航在去年9月份就發布通知，取消了一部分從北京和上海出發前往歐美的航班。

*本文來源：界面新聞，原標題：《二三線城市千萬補貼爭開國際航線，到底值不值？》。