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2018年2月初，國家發改委在其官網公布了1月份經國務院批復同意的《關中平原城市群發展規劃》全文，其中引發熱議的一句話是：“建設西安國家中心城市”，這不僅將“國家中心城市”這一概念再次置于聚光燈下，也回答了此前關于“武漢、鄭州列入后，誰會是中國第九個國家中心城市”的疑問。

梳理發現，此次西安獲批建設國家中心城市的公布方式與此前成都、武漢、鄭州三城的公布方式相同——即均由國務院在針對個別區域、城市群的專項規劃中予以確認，而全國層面還沒有對國家中心城市的統籌布局，與“國家中心城市”這一概念密切相關的新版《全國城鎮體系規劃》也尚未出臺。

西安獲批建設國家中心城市，引領西北地區發展

2018年2月2日，國家發改委在其官網公布《關中平原城市群發展規劃》全文，西安獲批建設國家中心城市，成為中國第九個國家中心城市。根據發展目標，到2035年，西安國家中心城市和功能完備的城鎮體系將全面建成，同時關中平原城市群也將成為具有國際影響力的國家城市群，引領西北地區發展。

九大國家中心城市，制圖：張澤紅。

上述規劃提出，關中平原是華夏文明重要發祥地和古絲綢之路的起點，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有獨特戰略地位。培育發展關中平原城市群，發揮其承東啟西、聯接南北的區位優勢，推動全國經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領和支撐西北地區開發開放，有利于推進西部大開發，有利于縱深推進“一帶一路”建設。

據了解，西安建設國家中心城市將從以下兩方面發力：第一，加強西咸新區、西安高新區國家自主創新示范區、西安國家級經濟技術開發區等建設；第二，強化面向西北地區的綜合服務和對外交往門戶功能，提升維護西北繁榮穩定的戰略功能，打造西部地區重要的經濟中心、對外交往中心、絲路科創中心、絲路文化高地、內陸開放高地、國家綜合交通樞紐。

規劃還提及，要推動西安—咸陽一體化發展，按程序合理調整行政區劃，將關中平原城市群打造成絲綢之路經濟帶規模最大、功能最全、效率最優的國際物流樞紐。

華東師范大學中國行政區劃研究中心主任林拓對澎湃新聞分析稱，此次西安獲批建設國家中心城市主要是從全國區域統籌協調的發展大局做出的戰略考量。

具體來看有四點意義：第一，西安建設國家中心城市有利于發揮其承東啟西、聯接南北的區位優勢，推動全國經濟增長和市場空間由東向西、由南向北拓展，有利于引領和支撐西北地區開發開放，有利于推進西部大開發和“一帶一路”建設；第二，當前應通過壯大城市群支撐來拓展區域發展空間，承接國際影響，關中平原城市群是西北人口最為集中、也最適合大規模城市建設的地區；第三，西部的國家中心城市成都和重慶都位于西南，西北地區是絲綢之路經濟帶的核心區，在國家區域發展中具有重要的戰略地位，西安已發展成為西北地區唯一的特大城市。第四，西安有著深厚的歷史積淀，發源和興盛于此的始祖文化、漢唐文化是中國傳統文化的重要組成，建設國家中心城市有利于推動中華文化傳承創新，提升中華文化魅力和全球影響力。

關中平原城市群規劃范圍圖，《關中平原城市群發展規劃》。

西安的此次獲批離不開當地領導班子的積極爭取。在2017年全國兩會上，當李克強總理來到陜西代表團與代表們共同審議報告時，西安市委書記王永康在發言時提出，目前國家明確了8個國家中心城市，沒有一個位于占國土面積僅三分之一的西北地區，建議國家將西安列入國家中心城市，帶動引領西北發展。

對此，李克強回應稱，你們研究一下，可以考慮，如果銜接好，給國務院專門寫報告，盡可能給予支持。

2017年7月，國家發改委規劃司會同住建部城鄉規劃司、相關研究機構赴陜西省西安市、寶雞市、楊凌示范區等地開展關中平原城市群發展規劃編制調研工作。2018年1月，國務院批復原則同意《關中平原城市群發展規劃》。

新版《全國城鎮體系規劃》尚未出臺

西安是中國第九個國家中心城市。此前，北京、天津、上海、廣州、重慶、成都 、武漢、鄭州先后確定了這一地位。

提起“國家中心城市”，不得不說起與其密切相關的《全國城鎮體系規劃》。2005年，中國城市規劃設計研究院(以下簡稱中規院)受建設部(現住建部)委托編制《全國城鎮體系規劃》。在編制過程中，中規院首次提出了“國家中心城市”這一概念。

《全國城鎮體系規劃》是城鄉規劃中最頂層的法定規劃，是關于全國城鎮發展和城鎮空間布局的統籌安排，是積極穩妥推進城鎮化的重要政策依據，也是各地制定省域城鎮體系規劃和城市總體規劃的依據。

中規院曾于2005年和2010年先后編制過兩個版本的《全國城鎮體系規劃》，遺憾的是，兩個版本均未得到國務院的批復。

在這兩份規劃中，國家中心城市主要是指處于城鎮體系最高位置的城鎮層級，在全國范圍具備引領、輻射、集散功能的城市，其功能表現在政治、經濟、文化、對外交流等多方面。國家中心城市必須有五大功能：綜合服務功能、產業集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

在2005年版本中，中規院將北京、上海、天津、廣州四座城市確定為首批國家中心城市。2010年版本中又加入了重慶。

在由住建部與中規院編寫并出版的《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》(2010年12月出版)中，關于“國家中心城市”是這樣表述的：本規劃按照城市在國家和區域中的地位與作用，分為國家中心城市、區域中心城市、地區中心城市和縣域中心城市四個層次。其中，國家中心城市(包括北京、天津、上海、廣州、重慶)和區域中心城市，是國家城鎮體系的骨干。以國家中心城市為核心，形成沿海地區的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三個重點城鎮群和內陸地區具有區域重大影響力的成渝城鎮群。

我國城鎮空間結構規劃(2006-2020年)，住建部、中規院編《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》。

《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》中， 對于京津滬穂渝五城的具體表述是：北京、天津、上海和廣州要提升在外向型經濟與國際文化交流方面的發展水平，逐步發展成為亞洲乃至于世界的金融、貿易、文化、管理等中心，分別起到帶動京津冀、長江三角洲、珠江三角洲重點城鎮群發展的核心組織作用。重慶要提升我國內陸地區的國際化程度，培育內陸地區新興市場，推進城鎮化平穩健康發展等方面發揮更加重要的作用。

《全國城鎮體系規劃(2006-2020年)》還明確指出，“本研究認為過國家中心城市應體現以下六大中心職能：一是在國際化中經濟、交流中的核心組織地位，二是宏觀經濟發展與全國性市場建設中發揮核心組織作用，三是在全國城鎮化發展中發揮中心引導地位作用，四是在全國交通、信息網絡中的中心地位作用，五是在全國文化事業發展中發揮中心地位作用，六是在全國體制改革方面的領頭羊地位。”

2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》。該文件雖未明確提出“國家中心城市”這一概念，但提出要增強中心城市輻射帶動功能。為落實新要求，中規院于2015年再次啟動了新版《全國城鎮體系規劃》的編制工作。

目前尚未有任何關于新版《全國城鎮體系規劃》已經編制完成并上報的消息。

2017年3月，有媒體報道新版《全國城鎮體系規劃》中將確定4個全球城市和11個國家中心城市，住建部當即發表官方辟謠表示，該報道純屬不實報道。“目前，中國城市規劃設計研究院正在研究編制《全國城鎮體系規劃》，該規劃還未上報到住建部，規劃方案中沒有‘4個全球城市和11個中心城市’的提法。”住建部新聞發言人稱。

然而，就在中規院編制新版《全國城鎮體系規劃》的過程中，2016年4月、12月，國務院批復《成渝城市群發展規劃》以及《促進中部地區崛起“十三五”規劃》。在這兩份文件中，成都、武漢和鄭州三城獲批建設國家中心城市。

《成渝城市群發展規劃》提出，到 2030 年，重慶、成都等國家中心城市的輻射帶動作用明顯增強，城市群一體化發展全面實現，同城化水平顯著提升，創新型現代產業支撐體系更加健全，人口經濟集聚度進一步提升，國際競爭力進一步增強，實現由國家級城市群向世界級城市群的歷史性跨越。

《促進中部地區崛起“十三五”規劃》提出，支持武漢、鄭州建設國家中心城市，強化長沙、合肥、南昌、太原等省會城市地位，增強要素集聚、科技創新和服務功能，提升現代化和國際化水平。

再加上此次獲批的西安，已經有四座城市的國家中心城市地位在新版《全國城鎮體系規劃》編制期間由國務院在針對個別區域、城市群的專項規劃中予以確認。

下一步，哪個城市將繼西安之后入列國家中心城市？目前尚無任何官方線索。為何新版《全國城鎮體系規劃》尚未出臺，或許中規院原院長李曉江在2016年10月“第13屆中國城市規劃學科發展論壇”上的一席話可以幫助理解。他說，“去年年底，全國城鎮體系規劃編制啟動。當前我國在推動建立空間規劃體系，各個部門的規劃打架打得很厲害，我們的工作已經做了大半年了，還沒有到最后結束的時候，這個工作給了我們很大壓力的同時也給了我們機會，讓我們認真地去研究思考中國城鎮化的空間特征到底是什么。”

2030年城鎮空間結構圖，中規院微信公眾號“規劃中國”。

值得注意的是，在李曉江這次名為“城鎮化空間特征域城鎮體系”的演講中，一張名為“2030年城鎮空間結構圖”的圖示顯示，2030年中國將存在全球城市、國家中心城市以及國家邊境中心城市三類城市。據該圖，全球城市為北京和上海；國家中心城市包括天津、廣州、重慶、成都 、武漢、鄭州、西安、沈陽、青島、南京、杭州、廈門、深圳等城市；國家邊境中心城市則包括哈爾濱、呼和浩特、南寧、昆明、拉薩、烏魯木齊等城市。

*本文來源：澎湃新聞，作者：韓聲江，原標題：《西安獲批國家中心城市背后：新版全國城鎮體系規劃尚未出臺》