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從2008年國家海洋局批復圍墾養殖用海規劃開始，到2017年11月22日蒼南縣委、縣政府最終作出放棄大漁灣圍墾工程的決策,在近十年的時間內，圍繞著大漁灣圍與不圍的爭議、猶豫與糾結最終才落下帷幕。

在“九山半水半分田”的浙江，人多地少的矛盾被經濟的快速發展逐漸放大，尤其在浙江沿海地區，靠山面海的天然發展屏障，使得人海之爭的故事在過去反復上演著。

從2008年國家海洋局批復圍墾養殖用海規劃開始，到2017年11月22日蒼南縣委、縣政府最終作出放棄大漁灣圍墾工程的決策,在近十年的時間內，圍繞著大漁灣圍與不圍的爭議、猶豫與糾結最終才落下帷幕。

這背后抉擇的曲折與最終的結果，為我國沿海地區保護海洋生態、實現綠色發展，提供了一個典型的案例。

圍填海的十年之爭

在十余年之前，圍填海開始在各地風行，位于浙江蒼南縣的大漁灣就是如此。大漁灣位于浙江省蒼南縣沿海的中部，自然岸線約39公里，沿岸以山地丘陵地貌為主，土地資源緊缺。

記者前往大漁灣，發現沿途靠近海灣的村落十分逼仄，背山面海的地理特征，使得稍有平地的地方村民就會見縫插針建房造屋。

多年來，大漁灣周圍不少人選擇離開，外出打工謀生尋找穩定的工作與居所。留下的人，則只能祈福能夠從大海中尋求更多的發展機會。

自上個世紀80年代開始，當地不少人就有著圍墾大漁灣的夢想。前蒼南縣圍墾辦主任張正強曾公開表示，圍墾大漁灣是“那代人的夢想”，通過圍墾海灣來獲得平整土地建造新城，是大漁灣解決人海之爭很好的途徑。

只是受限于當時的條件與技術，向海要地的設想一直被擱置著。直至2006年左右，全國圍填海運動大潮興起，沿海地區圍海造地成為普遍做法。

在圍填海的浪潮下，大漁灣圍墾工程逐漸從理想轉變為現實。2008年，《蒼南縣大漁灣高涂圍墾養殖用海規劃》獲得國家海洋局批復，規劃面積約2.48萬畝，圍堤總長度約6543米，總投資超過10億元。可以說，彼時大漁灣圍墾工程正式迎來了政策窗口期，該項目還被列入浙江省的重點工程。

按照規劃，工程實施后大漁灣有望新增16.53平方公里的平整土地，圍區被描述為繼靈溪、龍崗之后，蒼南的又一個“新興農民城鎮”。

一位參與當年大漁灣圍墾項目的知情人士告訴21世紀經濟報道記者，根據縣里的規劃，大漁灣圍墾后將建立一個濱海集鎮，“高樓林立”的同時，學校、醫院和相關配套一應俱全。對于當地居民來說，通過產權置換，很多人在當地就可以實現安居樂業。

不過，對于大漁灣當地以漁業養殖等“靠海吃海”的漁民來說，圍墾就相當于斷了許多人世代為生的路徑。

尤其是近年來，紫菜養殖成為當地村民發家致富的主要途徑，大漁灣因常年盛產紫菜還被冠以“中國紫菜之鄉”的美名。相關數據顯示，大漁灣海域紫菜等藻類養殖面積穩定在5萬畝左右，年產紫菜鮮品70000噸左右，畝均收入在1萬元以上。

蒼南縣大岙村黨支部組織委員林禮干告訴21世紀經濟報道記者，當地居民聽到圍墾的消息后，就一直存在著有兩種截然不同的聲音：一種聲音來自不是養殖戶的人，他們希望能夠獲取新城建設的相關補償；另一種就是漁民與養殖戶，面對可能將失去的世代生計。

在這樣的背景下，2010年7月，原蒼南縣大漁灣圍墾指揮部指揮姜祝成“臨危受命”，上任項目指揮。姜祝成在接受21世紀經濟報道記者采訪時坦言，作為蒼南人對大漁灣是有感情的，內心十分不愿意看到大漁灣圍墾項目的推進，但其被委任為項目指揮，推進項目乃是職責所在。

很快，在姜祝成及其項目團隊的努力下，大漁灣圍墾工程所有的準備工作很快就緒，前線指揮部即將選址完成，前后修改了7次的圍墾項目標書也已經提交給了縣長，就等著批復開始重新動工。

但也就在此時，蒼南縣的干部群體中開始出現了不少反對的聲音。至2010年國慶節期間，溫州市一位主要領導前往大漁灣時感慨“大漁灣這么美麗的海灣，圍掉了太可惜”。不久之后，大漁灣圍墾項目很快再次迎來暫停期。2012年3月，大漁灣圍墾工程指揮部被撤銷，姜祝成被調走，項目正式擱淺。

然而，圍墾工程又在2013年得到重啟。21世紀經濟報道記者獲悉，在當年的溫州市和蒼南縣政府工作報告中都出現了“做好大漁灣前期工作”的相關指示內容。

同年9月，根據溫州市的要求，蒼南縣成立海涂圍墾工程建設指揮部，姜祝成被再次任命為大漁灣圍墾項目的指揮。至2014年9月，國家海洋局的用海規劃批復、省政府的海堤使用批復、礦產資源使用批復均已經完成，姜祝成的項目指揮部也拿到了圍區各村的海域使用權證。

再次啟動大漁灣圍墾工程時，出乎意料的是，最強烈的反對聲音來自于市里和縣里一批領導干部。“我發現不同的意見越來越多了，有一次縣里開會，一位正縣級的退休領導開會前跟我聊，說縣里的老同志都反對圍墾。”姜祝成說。

在反對聲逐漸增多的情況下，項目的推進工作再次擱置。2015年12月，姜祝成再次被調離了崗位，2016年6月撤銷了指揮部。同年8月，在溫州市召開的用海用地專題研討會上，溫州市一名主要領導在會上提出建立圍填海項目退出機制，并提議蒼南縣暫停實施大漁灣圍墾。

直至2017年11月22日，蒼南縣委、縣政府經反復研究，最終決定放棄大漁灣圍墾工程，保留原生態的自然海灣，給大漁灣近十年的人海之爭畫上了一個句號。

打造“最美黃金海岸線”

國家海洋局第二研究所研究員蘇紀蘭表示，過去各地方政府向海洋要GDP，圍填海很容易就能夠辦得到。相比較而言，圍填海的成本更低，而近海沿岸獲得平整土地難度很高，在這種情況下，圍填海就成為普遍現象，很多不需要圍填海的地方也會去做。

而記者發現，大漁灣圍墾工作從起初的決策到項目的終止，也始終都繞不開一本經濟賬。

2008年，大漁灣項目首次被批復的時候，決策者們更多的是從縣域經濟發展的角度出發，通過圍墾增加土地資源儲備，發展沿海產業帶，促進漁民轉產轉業，加快農民脫貧致富。

據了解，大漁灣圍墾工程在第一次被暫緩的背后，是彼時蒼南縣正同時上馬兩個圍填海工程，分別是龍港鎮的江南土工程和大漁灣圍墾工程。

“當初溫州市政府提出的項目暫緩決策，有考慮到蒼南一個縣的財政能力有限，集中精力搞好江南土，先暫停大漁灣圍墾。”蒼南縣海洋與漁業局副局長高友杰說。

而2013年大漁灣的第二次重新啟動時，這本背后的經濟賬開始更加清晰。首先便是大漁灣圍墾的成本之高，遠超想象。

姜祝成給記者算了一筆賬，2013年圍墾項目重新啟動的時候，規劃的6543米海堤施工費用經浙江省錢塘江管理局勘測設計院測算，就已經從起初的7億元上漲至10多億元。而這僅僅還只是“圍”起來的費用，經項目指揮部工程科的測算結果，大漁灣圍起來之后，“墾”地要花費的總額要超過90億元，整體項目成本將超過百億元。

“當時有一種主張圍的觀點是，大漁灣圍墾可以搞造地指標，但經核算指標賣掉之后，也沒有掙很多錢，錢都給工程隊掙去了。”姜祝成稱，除了項目成本，圍區內3個鎮14個村的民生補償，轉崗轉業等問題，每一個背后都是一本不小經濟賬。

其次是政策上已經不允許。高友杰告訴記者，2008年大漁灣項目國家海洋局批復的是“養殖用地”，而要圍墾后實現建造新城鎮的“建設用地”，在后來的管控從嚴政策下是無法完成的。這意味著即使大漁灣的海堤圍起來了，也沒有辦法進行填海造城。

如今，在新發展理念下，又一本新的經濟賬開始呈現在人們的眼前。

2015年10月，黨的十八屆五中全會明確，開展藍色海灣整治行動。2016年，中國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要提出，要實施藍色海灣整治等四個海洋重大工程。

隨后，在當年5月份，財政部和國家海洋局聯合發布關于中央財政支持實施藍色海灣整治行動的通知，中央財政對實施藍色海灣整治行動的重點城市給予補助，補助資金總額：計劃單列市4億元，一般市、區（地市級）3億元。

越來越多的城市加入到打造藍色海灣的行列。與此同時，各地的旅游業開始興起，多個地區也將“打造藍色海灣，促進旅游業發展”作為目標。

比如，福建省福州市長樂區提出，努力推進岸線沙灘管護、整治與修復，致力打造生態文明示范區及核心濱海旅游區，塑造全國“藍色海灣”典型示范區。青島西海岸新區整治藍色海灣，欲打造集生態共享、文化展示、旅游休閑以及產業升級于一體的世界級最美海灣。浙江也不甘落后，包括舟山市普陀區、溫州洞頭等地，紛紛加入到打造藍色海灣的行列。

“下一步，我們對于大漁灣的建設要做好三個方面的工作。首先是建設藍色海灣，打造最美的海岸線——蒼南黃金海岸線。海岸線將統一做規劃，包括大漁灣、沿浦灣兩個灣在內，規劃引領藍色海灣的建設，禁止一切破壞海岸線的行為。同時，爭取‘南紅北柳’相關政策。”高友杰說。

高友杰表示，第二步是發展漁業和養殖業，以提高漁民收入，除了指導、規范漁民進行科學養殖外，今年還將幫助漁民拓寬銷售市場；三是發展大漁灣休閑漁業和旅游觀光產業。

目前，對于大漁灣建設，當地領導心中已經有了一本新的“經濟賬”。記者從蒼南縣相關規劃部門了解到，新版大漁灣發展“藍色海灣”的工程已經被提上日程，下一步大漁灣將在保留自然岸線的基礎上，計劃3年內投入3億元用于基礎設施、景觀帶和道路的修建，打造全域旅游。

*本文來源：21世紀經濟報道，作者：盧常樂，原標題：《大漁灣圍填海十年之爭背后的“經濟賬”：從圍墾造城到打造黃金海岸線》。