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昨日，國務院印發《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，《通知》要求完善圍填海總量管控，取消圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。

就在不久前，海南省人民政府發布《海南省貫徹落實中央第四環境保護督察組督察反饋意見整改方案》，明確生態保護紅線區內全面禁止圍填海，嚴肅查處清理違法違規旅游建設項目、房地產項目。該《方案》還叫停了多家房地產企業圍海填海項目，如融創日月島、中弘如意島等，并逐一提出整改措施。

此次國務院《通知》進一步明確，嚴格限制圍填海用于房地產開發、低水平重復建設旅游休閑娛樂項目及污染海洋生態環境的項目。業內人士認為，國務院政策的出臺意在加強生態保護，讓大家更珍視生態環境和自然資源，而對于那些圍海填海、“借旅游之名，行地產之實”的地產項目，后續再開發已無可能。

全面停止新增圍海填海項目審批

近年來，隨著城市擴張，土地需求劇增供應趨緊，各沿海省市紛紛“向海洋要土地”，掀起一輪填海造地熱潮。隨之而來的是部分近海海域資源供需矛盾、開發利用與生態保護間的矛盾日益突顯。

以海南省為例，自2002年《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，截至2017年底，該省海域內已批準填海造地項目用海共188宗，面積4212.8144公頃，其中旅游娛樂填海造地面積占比過半。

大量圍填海不僅使大陸海岸線縮減，而且破壞了海岸動態平衡、造成局部海域生態系統退化。2017年8月10日-9月10日，中央環保督察組對海南省開展環境保護督察。督察發現，海南沿海市縣向海要地、向岸要房等情況嚴重，對局部生態環境造成明顯影響或破壞。12月23日，中央第四環保督察組對海南省進行督察反饋。為落實環保督察反饋意見，海南省委省政府對違法違規項目實施整改。

不僅僅是海南，不久前國家海洋督察組對廣東、山東、上海、浙江、天津等省(市)開展以圍海填海專項督查為重點的海洋督查工作，亦發現不少問題，包括圍填海政策法規規劃落實不到位、圍填海項目審批不規范、海洋生態環境保護存薄弱環節，特別是一些圍填海項目存在政府主導未批先填現象……

7月25日，國務院發布《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》。《通知》指出，我國將完善圍填海總量管控，取消圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。

同時，國務院強調，新增圍填海項目要同步強化生態保護修復，邊施工邊修復，最大程度避免降低生態系統服務功能。未經批準或騙取批準的圍填海項目，由相關部門嚴肅查處，責令恢復海域原狀，依法從重處罰。《通知》明確，原則上，不再受理有關省級人民政府提出的涉及遼東灣、渤海灣、萊州灣、膠州灣等生態脆弱敏感、自凈能力弱海域的圍填海項目。

世界旅游城市聯合會首席專家、中國旅游協會休閑度假分會會長魏小安對執惠表示，目前許多濱海城市土地的擴用，都是在依靠填海來增加土地使用，國務院政策的出臺意在加強生態保護，讓大家更珍視生態環境和自然資源。

原國家旅游局旅游規劃專家王興斌認為，政策主要針對兩方面：一個方面是要求加大對外開放，包括對沿海島嶼、無人居住島嶼的開放。此前海南省發布《海南省無居民海島開發利用審批辦法》，明確單位或個人可申請開發利用無居民海島，將用于娛樂、港口等行業。但與國際海島游的火熱形成對比的是，我國海島游市場在開發和利用方面還存在較大差距，尚處于初級階段。國務院政策意在規范島嶼開發，也是對外開放的需求使然。

另一方面是加強環境保護。政策的關注重點還是放在海島“濫開發”上。王興斌表示，近兩年我國出現了盲目的圍海造島現象，海洋生態環境保護問題越來越突出，其中最嚴重的當屬海南的文旅地產項目，這些項目嚴重破壞了海洋的生態環境。

嚴格限制圍填海用于房地產開發

近年來，海南省因其良好的自然環境、優質的海島資源，成為房地產開發商覬覦的重點目標。尤其是2006年之后，海南省房地產大躍進，眾多樓盤拔地而起，各種名目的旅游地產、養老地產等，吸引各路炒房客紛至沓來。而過度的房地產開發給海南的環境帶來了巨大的壓力，原生態植被破壞嚴重、海岸侵蝕加劇、生活污水直排等問題凸顯。

今年5月，針對中央環保督察組反饋意見提出的問題，海南省人民政府發布《海南省貫徹落實中央第四環境保護督察組督察反饋意見整改方案》，《方案》明確，生態保護紅線區內全面禁止圍填海，進一步深化“兩個暫停”政策，嚴肅查處清理違法違規旅游建設項目、房地產項目，永久停止中部生態核心區開發新建外銷房地產項目。

同時，《方案》對融創日月灣、中弘如意島、中國交建鳳凰島、海航南海明珠人工島等違規填海項目細化明確了整改措施，多個項目被責令停止建設。其中，融創日月島項目整改措施包括：責令日島、月島項目用海范圍內違法違規建設項目停止建設；聘請權威機構開展環境評估，2018年9月底前，組織實施生態修復工程；2020年底前，完成所有的生態整治修復工作。中弘如意島項目整改措施包括：責令如意島填海項目用海范圍內違法違規建設項目停止建設，2018年6月底前，完成對項目違法違規行為的調查處理。

就在不久前，中弘股份發布公告稱，旗下全資子公司海南如意島旅游度假投資有限公司因擅自在如意島項目三期工程建設中進行填海占用海域面積3.2321公頃，被罰3733萬元。

此次國務院《通知》亦明確，嚴格限制圍填海用于房地產開發、低水平重復建設旅游休閑娛樂項目及污染海洋生態環境的項目。自然資源部要在2018年底前完成全國圍填海現狀調查，并通報給有關省級人民政府。有關省級人民政府結合2017年開展的圍填海專項督察情況，確定圍填海歷史遺留問題清單，在2019年底前制定圍填海歷史遺留問題處理方案，提出年度處置目標。

領易咨詢總經理鄒毅此前在接受執惠連線時亦表示，海南的主導產業是以大旅游、大生態為主，而非房地產，過度開發房地產項目是急功近利的表現。一個城市的發展有它自身的規律，如果只單純依靠房地產而沒有工業、產業作為基礎，這是不可持續的。房地產項目即便要開發，也不應突破環保紅線，要考慮社會、經濟、環境等多方面因素。

王興斌亦表示，旅游既是人類活動的基本需求，也是高層次的消費活動，這無疑會對環境產生負面影響，但如何將負面影響降至最低，這就需要項目開發者在經營和管理上，擯棄那些只追求效益、速度、規模的粗放式發展方式，轉變到高質量的、可持續、環保型的發展方式上來。要以不傷害海洋生態環境為前提，采取更嚴格的保護措施，特別是對房地產開發的規模和梳理上做嚴格限制，要更多的體現在生態建設和綠化建設上。

“假旅游、真地產”項目難持續

文旅地產從字面上是“文化+旅游+地產”，但其本質和核心是“文旅”而非“地產”。作為擁有豐富旅游資源的省份，海南本該大力發展旅游業和高端服務業，在這些年卻變成了“房地產工廠”。

據國家統計局公開資料顯示，2017年房地產開發投資占GDP比重排名前三位的城市分別是三亞、海口和銀川，占比分別為103.9%、43.4%和36.2%，其中，三亞和海口均位于海南省，由于產業結構不合理，經濟對房地產的依賴度過高，尤其是三亞，占比超過100%，經濟對房地產的依賴度嚴重過高。

在海南建設自由貿易區和自由貿易港的大背景下，未來會有越來越多的資本加碼該區域，政策的監管和強化顯得越來越重要。此次國務院《通知》明確加大圍填海歷史遺留問題的督查，全面開展現狀調查并制定處理方案，依法處置違法違規圍填海項目。房地產企業圍海填海項目勢必會受嚴厲管控。

魏小安認為，部分房地產企業在海南圍海填海開發旅游項目，其項目本質卻跟旅游沒多大關系，填海做旅游也都是打著旅游的幌子做房地產開發。一旦政策層面叫停，后續再開發已無可能。

鄒毅亦表示，房地產開發有幾個紅線，一個是用地的紅線，第二個就是環保的紅線。一個項目的開發，如果違反了生態環保的治理要求，違反了社會公眾利益，那么這個項目就不具備可操作性。如果項目未批先建，連手續都不合規，一旦被環保督查叫停，基本上沒有扳回的可能性。 

在魏小安看來，房地產企業在做文旅項目開發時，應充分考慮如何與環保進行融合，不要投機鉆空子，更不要“掛羊頭、賣狗肉”借旅游之名行房地產之實。