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“九山半水半分田”的浙江省磐安縣，獲得過多個(gè)國家級(jí)的榮譽(yù)：生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)縣等等，生態(tài)好、森林覆蓋率極高、環(huán)境優(yōu)美，也因此，休閑養(yǎng)生旅游被確定為當(dāng)?shù)氐囊惶?hào)產(chǎn)業(yè)。近日，有磐安縣的群眾反映，當(dāng)?shù)匾患衣糜尉皡^(qū)在開發(fā)建設(shè)過程中，非法侵占基本農(nóng)田。群眾舉報(bào)后，涉事景區(qū)因違法用地受到國土部門處理。
然而，當(dāng)?shù)貒敛块T的處理辦法是：把建在基本農(nóng)田等耕地上的違法建設(shè)收歸國有，再返租給景區(qū)使用。
群眾質(zhì)疑，這樣的處罰，在遏制非法侵占基本農(nóng)田和耕地中，會(huì)不會(huì)起到反面效果。記者在當(dāng)?shù)卣{(diào)查發(fā)現(xiàn)，為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，在磐安縣，景區(qū)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出，成為困擾當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一道難題。
景區(qū)破壞耕地被國土部門處理
政府又將沒收違建租給景區(qū)
舞龍峽景區(qū)位于磐安縣尖山鎮(zhèn)樓下宅村，是國家4A級(jí)景區(qū)。村民張升平告訴記者，這家景區(qū)從開發(fā)之初就存在違法占用農(nóng)田進(jìn)行相關(guān)建設(shè)的問題。不少村民都認(rèn)為，至今，對(duì)景區(qū)的處理，仍然沒有到位。
張升平：“一個(gè)是四合院，所謂的福祿壽山莊，旅游接待中心，還有一個(gè)停車場，再下面碼頭。基本農(nóng)田的界樁都有，后面他開發(fā)的時(shí)候挖掉了。這么多年的違建都沒人處理。舉報(bào)上去以后，國土局就下發(fā)了一個(gè)回執(zhí)單，責(zé)令處罰通知書，沒有所謂的實(shí)際行動(dòng)。”
舞龍峽景區(qū)的開發(fā)單位是磐安神行旅游開發(fā)有限公司。2014年，磐安縣國土局做出的《行政處罰決定書》顯示，磐安神行旅游開發(fā)有限公司在景區(qū)開發(fā)過程中存在非法占地、破壞耕地行為，違法建筑物包括一幢三層樓房，一幢綜合樓、一座四合院、陳列館、檢票點(diǎn)平房、停車場等，涉及基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、新增建設(shè)用地，林地等等。
對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的部分，國土部門作出沒收處理，對(duì)占用基本農(nóng)田的部分，作出限期拆除處理。磐安縣國土局有關(guān)人士指出，由于國土局沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，至此，國土部門基本上履行了自己應(yīng)盡的“守土之責(zé)”。
2014年8月，磐安縣國土局向當(dāng)?shù)胤ㄔ荷暾?qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。同年10月，磐安縣人民法院做出行政裁定書，準(zhǔn)予執(zhí)行，并交由磐安縣尖山鎮(zhèn)人民政府具體組織實(shí)施。
據(jù)了解，在法院做出裁定后，當(dāng)?shù)貒敛块T將沒收的違法建筑移交給了磐安縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，該公司又委托尖山鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理。
記者掌握的一份《租賃協(xié)議書》顯示，尖山鎮(zhèn)政府將沒收的占地面積近3000平方米、建筑面積6000多平方米的房屋，以每年六萬多的價(jià)格，又出租給了違法占地搞建設(shè)的磐安神行旅游開發(fā)有限公司使用。
村支書：沒收房屋出租未經(jīng)招投標(biāo)
鎮(zhèn)政府：這是最經(jīng)濟(jì)、最可行的辦法
根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地。但樓下宅村書記張文明告訴記者，沒收房屋沒有采取征收出讓方式完善手續(xù)，而是在沒有招投標(biāo)的情況下，又出租給景區(qū)繼續(xù)使用，違法成本很低。
張文明：“13年賓館違法建筑說是磐安縣沒收了，沒收了也沒到我們村民來征地。如果沒收的話肯定要征收過、掛牌過，才能搞建設(shè)。”
有法律界人士，也支持村支書張文明的說法：“國有資產(chǎn)的出租出讓都必須根據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定，這個(gè)要進(jìn)行公開招投標(biāo)的，而且你這個(gè)6000多平米，你沒有經(jīng)過招投標(biāo)，由違建人自行使用，交個(gè)幾萬元錢，違法建筑就可以正當(dāng)使用，相當(dāng)于給違法建筑開了后門。”
對(duì)此，尖山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長呂建軍認(rèn)為，出租沒收建筑確實(shí)沒有經(jīng)過招投標(biāo)，因?yàn)榫退愎_招投標(biāo)，也未必租得出去。反之，將景區(qū)自建的違法建筑租給景區(qū)使用，或許是最經(jīng)濟(jì)，也是最可行的辦法。
呂建軍：“你這樣一個(gè)產(chǎn)業(yè)來出租，不同的人拿來經(jīng)營，工業(yè)進(jìn)來我們也不允許，也只能作為舞龍峽一個(gè)配套的行業(yè)。”
記者：“那這個(gè)出租有沒招投標(biāo)啊？”
呂建軍：“沒有招投標(biāo)。”
對(duì)于占用基本農(nóng)田限期拆除的部分，尖山鎮(zhèn)政府也沒有及時(shí)拆除，卻在2015年5月，與磐安神行旅游開發(fā)有限公司簽訂了暫緩拆除協(xié)議書。根據(jù)約定，景區(qū)交4300元的有償使用費(fèi)，承諾在兩年內(nèi)自行無條件拆除。但至今，違法建筑沒有拆除。尖山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長呂建軍認(rèn)為，首先，這些違建只是占用了部分基本農(nóng)田，一旦將占用基本農(nóng)田的部分建筑拆除，勢必會(huì)導(dǎo)致整個(gè)建筑失去利用價(jià)值；其次，旅游產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)老百姓生活水平提升，就磐安的實(shí)際情況而言，將景區(qū)違建一拆了之，是最簡單，卻又最浪費(fèi)的手段。
呂建軍：“240多家農(nóng)家樂開在這里，都是農(nóng)民開的，還有將近2000人左右的從事鄉(xiāng)村旅游其它行業(yè)的，銷售土特產(chǎn)的，做導(dǎo)游的。磐安是比較窮的地方，早些年我們沒有搞旅游，大部分都到外面打工，確實(shí)是生活的很艱苦。所以我們政府也是考慮這樣一些因素。”
旅游是磐安縣的一號(hào)產(chǎn)業(yè)，但由于地少山多，當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)的建設(shè)發(fā)展需要更多的土地，用地矛盾十分突出。中國之聲記者在磐安實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐乃驴拙皡^(qū)、十八渦景區(qū)、花溪風(fēng)景區(qū)等多個(gè)景點(diǎn)均存在違法用地，甚至不乏非法占用基本農(nóng)田的情況。
包括基本農(nóng)田在內(nèi)的耕地，是老百姓的保命田，保護(hù)耕地，就是保民生；發(fā)展觀光旅游產(chǎn)業(yè)，客觀上促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)，提升老百姓的經(jīng)濟(jì)收入，保障旅游業(yè)健康發(fā)展，同樣是保民生。
當(dāng)保護(hù)耕地與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間發(fā)生矛盾時(shí)，該怎么辦？
沒有土地征收手續(xù)
村民承包土地被強(qiáng)制清表
今年六月，磐安縣尖山鎮(zhèn)轄區(qū)的橫路村，發(fā)生了一起強(qiáng)制清表事件，所謂強(qiáng)制清表，就是對(duì)土地征收紅線范圍內(nèi)的地面附屬物，進(jìn)行強(qiáng)制清理。
周光平是橫路村村民，家里有一畝多的承包地，種植茶葉。他向媒體反映稱，六月初，他接到村干部通知，因附近的水下孔景區(qū)建設(shè)，需要征收他的承包地。
周光平告訴記者：“村里通知我們家里和我們溝通，說這個(gè)土地要搞建設(shè)，我問了一下，主要弄玻璃橋建設(shè)。我考慮是個(gè)人投資，當(dāng)時(shí)也就沒有同意。”
因?yàn)闆]有見到相關(guān)手續(xù)，周光平當(dāng)場表示了拒絕。村委會(huì)隨后組織人員對(duì)承包地上的農(nóng)作物進(jìn)行了強(qiáng)制清表。
周光平：“我們村里有立個(gè)牌子的，是永久性良田保護(hù)區(qū)嘛。本來這幾天也可以采茶葉的。他們有玉米蔬菜全部種那里全部沒有了。全部推掉了。”據(jù)了解，這次清表平整的土地近20畝，其中相當(dāng)一部分為基本農(nóng)田。橫路村黨支部書記周英洪向媒體承認(rèn)，這次征地是為了開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，在強(qiáng)制清表之前，并沒有拿到土地征收手續(xù)。
周英洪：“這個(gè)事情，土地已經(jīng)征用過了。農(nóng)戶錢基本已經(jīng)付給他們了。”
記者：“關(guān)鍵是征收手續(xù)審批過了嗎？農(nóng)民跟我們說是基本農(nóng)田。”
周英洪：“不是，是良地。”
記者：“不管是基本農(nóng)田還是良地，反正是農(nóng)用地，農(nóng)用地你搞建設(shè)肯定要辦手續(xù)，你辦下來沒有？”
周英洪：“現(xiàn)在還沒有。我們現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)不是要開發(fā)旅游嘛，旅游也是我們磐安縣的一號(hào)產(chǎn)業(yè)嘛。”
法院責(zé)令拆除違建
鎮(zhèn)政府曾因“影響景區(qū)發(fā)展”為由暫緩拆除
項(xiàng)目所在地的橫路村村民周光平告訴記者，景區(qū)非法占用基本農(nóng)田，早在2015年，就被當(dāng)?shù)貒辆至覆樘帲笙奁诓鸪]有得到實(shí)際執(zhí)行。記者查詢檔案資料發(fā)現(xiàn)，磐安縣國土局在2015年曾對(duì)水下孔景區(qū)作出兩份行政處罰決定書，認(rèn)定磐安縣水下孔旅游開發(fā)有限公司未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自動(dòng)工建設(shè)旅游用房及配套設(shè)施等，責(zé)令該公司限期拆除違法建筑，恢復(fù)土地原狀。違法建筑包括景區(qū)售票樓、休閑走廊等，共計(jì)占地面積1359.81平方米，土地利用總體規(guī)劃為基本農(nóng)田。
隨后，水下孔景區(qū)的違建也由法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行拆除違建的決定，交由其鎮(zhèn)政府實(shí)施。但最終，當(dāng)?shù)卣块T作出了暫緩拆除的處理。
磐安縣國土局法規(guī)科一位負(fù)責(zé)人解釋稱，磐安縣曾出臺(tái)過《關(guān)于山莊和旅游設(shè)施違法建設(shè)專項(xiàng)整治的實(shí)施意見》。根據(jù)文件規(guī)定，水下孔景區(qū)可列入暫緩拆除序列。
“我們磐安縣政府專門出臺(tái)了一個(gè)意見，像它這種景區(qū)建設(shè)，做出裁定的，由景區(qū)申請(qǐng)，由當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府和他簽訂暫緩拆除協(xié)議，景區(qū)向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府交押金。縣委縣政府他自己經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略要求，統(tǒng)一做出這個(gè)規(guī)定來，把這個(gè)景區(qū)拆除掉的話，對(duì)磐安景區(qū)發(fā)展有影響的。”
今年八月份，當(dāng)?shù)孛襟w曝光了水下孔景區(qū)侵占基本農(nóng)田搞旅游開發(fā)的情況，隨后，涉及的違章建筑得到徹底拆除。
專家：應(yīng)無條件依法拆除侵占基本農(nóng)田違建
磐安縣國土局一位負(fù)責(zé)人承認(rèn)，至少有八九家景區(qū)都存在與舞龍峽、水下孔類似的情況。記者掌握的一份內(nèi)部資料顯示，在三十九處涉及旅游項(xiàng)目的違法占地行為中，有二十家以上都以沒收違法建筑了結(jié)。磐安縣國土局的負(fù)責(zé)人表示，之所以如此，是因?yàn)榉贤恋乩每傮w規(guī)劃的違法建筑，一旦拆除，就會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。
《基本農(nóng)田保護(hù)條例》明確規(guī)定，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征收土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。磐安縣國土局的負(fù)責(zé)人承認(rèn)，涉及到違法侵占基本農(nóng)田的建筑，依法應(yīng)當(dāng)予以拆除。但由于磐安縣土地現(xiàn)狀，基本農(nóng)田呈現(xiàn)出小而散的狀態(tài)，景區(qū)在搞開發(fā)時(shí)，多數(shù)都不可避免地會(huì)傷及到一些基本農(nóng)田。一旦嚴(yán)格依法拆除涉及基本農(nóng)田的部分，將可能導(dǎo)致整棟建筑失去存在價(jià)值。
對(duì)于這種說法，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院副院長高飛表示，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的違建，沒收歸國有并出租，基于目前地方的實(shí)際情況，這樣的處理方式很難說違法。但是，侵占基本農(nóng)田的部分，拆除違建應(yīng)該是無條件的：
高飛：“在我們國家不僅僅在法律上是非常重視對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，在政策中也在反復(fù)的強(qiáng)調(diào)要保護(hù)基本農(nóng)田。基于其他什么利益的考慮說不拆除，我覺得這個(gè)做法可能并不是很妥當(dāng)。既然是基本農(nóng)田，那肯定它是要嚴(yán)格地依照法律程序來處理。按我的理解，我是贊成這樣的——就得拆。”
曾在多地調(diào)研過旅游用地情況的高飛建議，類似磐安這種情況，是否可以考慮借“集體土地入市”的東風(fēng)，妥善處理一些歷史遺留問題。
高飛：“農(nóng)村自己的宅基地能不能自己進(jìn)行整理？以前的集體所使用的公益用地，像比如說小學(xué)現(xiàn)在可能空置了。假如說這個(gè)村莊它能夠把它的建設(shè)用地進(jìn)行開墾復(fù)墾之后，多出來的指標(biāo)能不能夠用來補(bǔ)這個(gè)地方？也就是說給這個(gè)集體在開發(fā)一些跟旅游相關(guān)的資源使用建設(shè)用地的時(shí)候，給它一個(gè)機(jī)會(huì)。”
在旅游產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展方向的當(dāng)下，如何處理好土地保護(hù)與旅游開發(fā)的關(guān)系？磐安縣國土局總規(guī)劃師周群山說，磐安縣委縣政府也意識(shí)到這是個(gè)必須重視解決的問題。
周群山：“前期時(shí)候確實(shí)旅游發(fā)展中上馬比較急，確實(shí)有很多也沒有辦理用地手續(xù)，因?yàn)橹笜?biāo)的問題。接下去就是我們秉持這種原則：新發(fā)生的絕對(duì)禁止，對(duì)于以前存在的這些，想辦法逐步、逐步通過指標(biāo)解決補(bǔ)批。”
*本文來源：微信公眾平臺(tái)“中國之聲”，（ID：zgzs001），原標(biāo)題：《浙江磐安被指旅游開發(fā)侵占基本農(nóng)田，處罰流于形式。旅游發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾該如何化解？》。
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