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2019年7月31日，文化和旅游部發布公告，對山西省晉中市喬家大院5A級旅游景區予以“摘牌”處理，對遼寧省沈陽市沈陽植物園景區、浙江省溫州市雁蕩山景區、河南省焦作市云臺山景區、廣東省梅州市雁南飛茶田景區、四川省樂山市峨眉山景區、云南省昆明市石林景區等6家5A級旅游景區予以“通報批評責令整改”處理，限期3個月。一石激起千層浪，引起文旅界乃至全社會對5A級旅游景區的廣泛關注。

一、中國5A級景區的發展概況

1、5A景區數量持續增加，“摘牌”現象開始出現

回顧中國5A級旅游景區評審歷程，自2006年原國家旅游局在全國開展5A級旅游景區的評選工作起，2007年評定首批66家5A級景區，從2009年至2018年，先后評定33批5A級旅游景區，截止2018年底，全國5A級旅游景區數量達到260家。其中，2011~2012年5A級景區數量快速增長，2013-2018年5A級景區數量增速逐漸放緩，景區數量平穩增長。

同時，5A級景區監督機制日益強化，2015年4月，山西忻州五臺山、南京夫子廟秦淮河等9家5A景區被警告要求限期整改，2015年10月，秦皇島山海關景區被取消5A級資質，另有6家5A級景區被嚴重警告。2019年7月31日，文化和旅游部給予山西省晉中市喬家大院景區取消5A級旅游景區質量等級處理。

2、5A景區空間分布不均衡，呈“東強西弱”格局

截止2018年底，江蘇省擁有5A級旅游景區23個，在數量上遙遙領先；浙江省以17個5A級景區緊隨其后；天津市只有2個，是中國5A景區數量最少的省份（見圖2）。

5A級景區數量在不同地域的差距較大，總體呈現“東多西少、東強西弱”的分布格局，大部分5A級景區集中在東部沿海地區，約占全國比重40%。新疆、四川是西部大開發地區中5A級景區較多的省份，均達到12個。

圖2 2018年中國各省市5A級景區數量空間分布圖

3、5A級景區以自然山水型居多，歷史文化型景區近年增長較快

根據《2018年全國5A級景區旅游口碑輿情大數據報告》，5A級景區類型分為古城古鎮、歷史文化、自然山水、社會公益、商業娛樂五種。如圖3所示，中國5A級景區以自然山水型為主，山水型5A級景區數量達到135家，占全部5A級景區的比重為52.1%，其次是歷史文化類景區，占比29.7%。

隨著2018年3月文化和旅游部成立，文旅融合不斷深入，歷史文化類5A景區數量增長快速。2018年10月第34批新晉的9家5A景區中，西安市城墻·碑林歷史文化景區、寧波市天一閣·月湖景區、惠州市惠州西湖旅游景區、咸寧市三國赤壁古戰場景區、南昌市滕王閣旅游區、洪洞大槐樹尋根祭祖園景區等6家景區為歷史文化類景區，占比三分之二強。

圖3 2018年中國5A級景區資源類型分布圖

1、國家政策：從“景點旅游走向全域旅游” ，關注重點轉移

2016年2月，國家旅游局在全國旅游工作會議上正式提出“從景點旅游走向全域旅游”，并公布了首批262家全國全域旅游示范區創建單位，2016年11月，又公布了第二批238家全國全域旅游示范區創建單位。國家政策導向開始偏向全域旅游示范區建設，旅游景區不再是國家政策支持的核心。2017年《政府工作報告》中提出，要“完善旅游設施和服務，大力發展鄉村、休閑、全域旅游。” 2018年《政府工作報告》中明確指出，要“創建全域旅游示范區，降低重點國有景區門票價格。”2019年《政府工作報告》中提出，要“發展壯大旅游產業” 。

2、環境容量：景區接待量接近“天花板”，增長空間受限

2018年，張家界、黃山旅游游客量增幅不到1%，其中黃山景區接待游客量增幅已連續五年放緩。2014年-2018年，黃山景區游客量增幅分別為8.2%、7.1%、3.71%、2.1%、0.6%。

游客接待量增長遇到“瓶頸”的還有烏鎮和古北水鎮景區。2018年，烏鎮景區客流在突破千萬峰值后出現回調，全年累計接待游客915.03萬人次，同比下降9.71%；古北水鎮景區全年接待游客256.49萬人次，同比下降6.85%。

3、體制機制：景區改革進展比較緩慢，發展動能不足

眾所周知，我國5A級景區大多屬于國家所有，由國有企業、管委會、文物局、國土資源部等管理部門綜合管理、運營、維護，由于資源權屬不明、產權不清、管理職能交叉等一系列體制機制問題，長久制約著景區的健康發展，機制體制的深層次的矛盾使已建立的現代景區管理制度未能高效執行、景區改革創新速度緩慢、監管體制尚未健全，種種因體制機制產生的問題導致景區快速發展的動能不足。深化景區體制機制改革乃是景區迫在眉睫需要解決的問題。

4、景區營收：門票“依賴癥”依然突出，收入結構總體單一

2018年《政府工作報告》提出，“降低重點國有景區門票價格”；2018年6月，國家發改委印發《關于完善國有景區門票價格形成機制 降低重點國有景區門票價格的指導意見》明確要求，“十一”黃金周之前實實在在降低一批重點國有景區門票價格，同時不得提高景區內交通運輸等其他游覽服務價格，變相增加游客負擔。2019年3月，國家發改委發布《關于持續深入推進降低重點國有景區門票價格工作的通知》，推進更大范圍降價、更大力度降價，包括加強交通車、纜車、游船、停車等服務價格監管，以減輕游客景區游覽的全程費用。

隨著國家對國有重點景區門票降價的要求不斷深入，傳統5A級景區存在的收入結構單一的問題將更加凸顯，，依賴“門票經濟”發展的5A級景區將面臨重大挑戰。以山岳型5A級景區為例，大多擁有特色資源、品牌等優勢，但景區內的產品仍以索道客運、餐飲、酒店、旅行社等為主，新業態新產品仍較少。根據上市公司年報，2018年，峨眉山A、黃山旅游、九華山、張家界、長白山、麗江旅游等6家上市山岳型景區，“門票+景區客運”的業務營收分別占總營收的70%、63%、58%、67%、70%、74%，平均占比高達67%。

5、專業人才：景區運營管理人才缺乏，旅游服務依然是“痛點”

當前，5A級景區的管理與服務水平還較為粗放，與游客多樣化、個性化的消費需求仍有不少差距。景區運營提升發展的核心關鍵是人，但隨著時代更迭與科技發展，因經濟水平、地理區位、就業前景、工作環境等因素的影響，景區對外部高端人才的吸引力不足，外部專業高端人才進入旅游景區發展的意愿較弱。同時，景區本地人才儲備不足、人才梯隊建設的困境日益凸顯。

對于景區而言，專業的運營管理才能讓景區健康發展，而專業的人才是管理運營的關鍵。對于5A級景區來說，只有不斷引進更多的專業人才，才能為景區注入發展的強大動力，推動5A級景區不斷提檔升級創新發展。

1、我國經濟邁向高質量發展新階段

2011年以來，中國GDP增速逐年趨緩，經濟增長的動力從過去的出口和投資，越來越轉為倚重消費驅動。十九大報告指出，我國經濟已由“高速增長階段轉向高質量發展階段”，要推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，創新將成為驅動經濟發展的新引擎。

圖4 2010-2018年中國GDP及增長率

根據《2018全球創新指數（GII）》顯示，中國的全球創新指數持續提高，2016年躋身全球前25名，2018年躍升至全球17名，創新效率連續兩年位列第3。創新指數排名的快速攀升，是我國創新實力提升的反映，更體現了國家經濟發展的戰略導向。

2、旅游消費需求持續旺盛，市場潛力空間大

2018年是文化和旅游融合發展的開局之年，旅游行業發展取得新成績，全年國內旅游市場繼續保持高速增長，旅游消費需求持續旺盛。根據統計數據顯示，2018年全年國內游客達55.39億人次，比上年增長10.8%，全年旅游總收入達5.97萬億元，同比增長10.5%。

圖6 2015-2018年中國全年旅游總收入及同比增長率

3、外資企業和民營企業介入旅游景區，5A級景區升級換代加快

美國迪士尼公司投資開發上海迪士尼樂園、英國默林集團投資開發杜莎夫人蠟像館、IDG投資開發烏鎮景區、北京中信產業基金投資開發白石山景區、深圳華強方特投資開發蕪湖方特世界、杭州宋城集團投資開發宋城景區、江蘇天目湖股份公司投資開發天目湖景區……近年來，一大批外資和民企投資開發旅游景區，其中多家已經晉級5A級旅游景區。這些5A級旅游景區無論在產品質量上還是服務水平上，明顯高于傳統的國企背景的5A級旅游景區，這些景區的標桿示范效應帶動5A級景區升級，外資和民企的“鯰魚效應”，也在倒逼國有5A級景區的體制機制改革。

1、5A級景區“有升有降”成為新常態

隨著中國旅游消費者的日益成熟，對5A級旅游景區的產品、品質和服務提出了更高的要求，市場需求推動5A級旅游景區必須不斷提升；另外，隨著國家對5A級景區動態考核要求的日益嚴格，部分停滯不前的5A級旅游景區必然面臨“大考”。在市場和政策的雙重作用下，更多優質的4A級景區會申報和晉級5A級景區，同時，逆水行舟，不進則退，一些 “靠吃老本”、“安于現狀”的5A級旅游景區也將被“摘牌”。

2、5A級景區發展從政府主導轉向市場主導

隨著重點國有景區門票持續價格持續調整，5A級景區的運營管理也將相應調整。從我國現有260家5A級景區來看，大多數5A級景區還屬于公共資源，由地方政府或國有企業主導運營管理，相對強調公益屬性與社會效益。而外資企業和民營企業投資開發和運營管理的5A級景區，如眾多主題樂園等，強調以市場為導向，更多主動和追求經濟效益。

因此，未來5A級景區的投資開發與運營管理，對于公共資源應逐步向更加注重社會屬性、生態屬性轉變，回歸公共資源景區的本質，必須更加遵循市場經濟發展規律，而商業性景區應在市場經濟條件下，實施市場化運作，由市場需求決定景區的發展方向、發展規模、產品業態布局等。

3、5A級景區提升服務品質成當務之急

當前，中國特色社會主義進入新時代，中國經濟也由高速增長階段轉向高質量增長階段，客觀上要求中國旅游業更加注重提高質量，走內涵式發展模式，推動旅游業優質發展。另外，隨著互聯網普及率的提升，以互聯網大數據為基礎，通過整合社會資源平衡生產需求與供給，促使消費趨向理性。中國游客消費回歸理性，在旅游決策前關注朋友意見、提前預定門票，而不是沖動性消費，重視體驗新文化而非打卡式旅游，消費習慣越來越成熟理性。

無論是宏觀經濟對旅游服務質量的高要求，還是游客對服務品質的高度關注， 5A級景區加快提升服務品質是當務之急。比如海南呀諾達景區開創的“亞愛羅（我愛你）”；三亞蜈支洲島景區的“愛心服務”等細致服務已得到廣大游客的認可。

4、5A級景區業態調整刻不容緩

部分5A級景區通過開發新業態推出新產品，實現了游客好評與經濟效益的雙豐收。如江蘇沙家浜景區在主題演藝方面大膽創新，先后推出了錫劇魅力實景劇《智斗胡司令》和《蘆蕩烽火》、京劇表演、石灣山歌等眾多演藝節目。桂林市獨秀峰靖王府景區，用博物館黑科技展示、旅游演藝表演、游客參與體驗等方式，“讓歷史文化活起來”，開發的特色文創商品也廣受游客喜愛。雁蕩山景區改造傳統的空中棧道為玻璃棧道，并在玻璃棧道基礎上增加4D效果，增加了游客的登山體驗性，實現了游客數量的增長。

作為旅游景區的排頭兵，5A級景區更迫切需要豐富景區業態，實現旅游景區的多元化收益，并通過科技創新和文化創意，提升旅游產品的競爭力和個性化，通過特色業態來撐產品吸引力，通過提升文化內涵強化游客體驗。

5、5A級景區“三權分立”勢在必行

長期以來，管理體制不順、機制不靈活，是制約我國國有景區效益提升的深層次問題。一方面，5A景區的工作人員所屬國有企業經營管理，景區管理缺乏主動性、積極性、專業性，人才培養機制尚不完善，導致景區旅游產品及服務更新較慢，無法滿足游客日益增長的需求。另一方面，5A級景區大部分是歷史文化遺產、風景名勝區等，屬于國有資產，在開發過程中存在諸多難題，導致景區拓展建設遇阻，影響效益提升。

隨著國家持續深化供給側改革，已有部分地區及部分景區開始探索實施機制體制改革，混合制改革或是一個重要方向。2014年12月，山東省人民政府頒布《關于貫徹落實國發〔2014〕31號文件促進旅游業改革發展的實施意見》，提出“到2017年，全省重點國有旅游景區基本實現所有權、管理權、經營權分離，建立所有權歸國家所有、行政管理權由景區管委會負責、經營權由企業承擔的管理運作模式。” 山東省人民政府在國有景區體制機制改革中的這一制度化、政策性突破，開拓了該省旅游產業快速、健康發展的新路徑。

2016年，浙江寧波奉化溪口景區，引入民營開發商與外企企業，成立寧波市溪口旅游開發股份有限公司，大股東為奉化市溪口旅游集團有限公司，其他兩家股東分別是中國銀泰投資有限公司和英屬維爾京群島利泉投資有限公司，持股比例分別為40%、35%、25%，奉化溪口景區通過體制機制創新，成功引入了社會資本用于開發民國街區等新項目，同時，銀泰旅游派出高管團隊負責溪口景區的專業運營管理，提升了溪口景區的經營管理水平。

專業的事由專業的人來干。在酒店領域，所有權與經營權相分離已經有幾十年的歷史，幾乎所有的酒店投資方都會聘請專業的酒店管理公司，高檔的酒店物業聘請外資酒店管理公司、次之的酒店物業聘請內資酒店管理公司，已經成為酒店行業的常態。

旅游景區領域，近年來涌現出多家專業的景區運營管理公司：中信產業基金旗下的中景信公司除了直接投資和管理白石山景區、武安東太行風景區、承德興隆山風景區以外，還托管了涉縣媧皇宮5A級景區；北京巔峰文化創意股份有限公司運營管理了貴州龍宮景區、重慶黑山谷景區等多家5A級景區；華僑城投資管理公司運營管理了平遙古城、青海互助土族故土園等5A級景區；驢媽媽集團旗下的景域旅游發展有限公司，先后運營管理了重慶武隆天坑景區、河南芒碭山漢文化景區等5A級景區；桂林升輝旅游景區投資管理有限責任公司承包運營了5A景區獨秀峰-靖江王府景區。

6、景區園區化或將成為發展新模式

中國各地經濟技術開發區、高新區、文創園區的運作模式，政府（管委會）或開發公司主要負責做好公共平臺與公共服務，重點放在招商引資，吸引各類專業公司和產業鏈上下游公司入駐，形成園區內部的生態系統，實現自我循環和可持續發展。同時，過程中引入淘汰機制，不定期淘汰落后企業，引入新的優秀企業，優勝劣汰實現持續發展。開發區、高新區、文創園區的發展經驗和運作模式，對于全域旅游時代的5A景區有借鑒參考意義。

5A景區通常擁有區域最好的旅游資源，如果從封閉式景區走向開放式園區，把5A旅游景區的資源和空間作為一個大平臺，強化旅游公共服務平臺建設和提供，可以吸引各類旅游相關企業入駐，變“獨家經營”為“大家唱戲”，將大大提升5A級景區創新活力和發展動力。

杭州西湖就是景區園區化的典型案例之一，2002年，西湖景區實現24小時免費開放，成為全國第一個免費開放的5A級風景區，拆除景區圍墻雖然減少了每年數千萬的門票收入，但一大批品牌餐飲、住宿、休閑、娛樂、文創、商業等優秀企業在西湖景區內及圍繞西湖景區布局，這些新業態新產品常變常新，不斷增加西湖景區的魅力和活力，從而持續吸引中外游客前來游玩和重游。西湖景區免門票，不但沒有讓西湖景區綜合收入下降，而且讓杭州的旅游品牌美譽度大大提高，旅游綜合收入不斷提升。

蘇州金雞湖也是開放式5A景區和全國唯一的“國家商務旅游示范區”，金雞湖景區按照“園區即景區、商務即旅游”的城市商務旅游功能布局，以金雞湖為中心，精心打造了五大功能區：文化會展區、時尚購物區、休閑美食區、城市觀光區、中央水景區。金雞湖景區“會、展、吃、住、行、游、購、娛”多業態集聚、多要素融合，旅游與相關產業協同發展，向海內外游客充分展示國際商務旅游目的地的獨特魅力。