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日前，國家文物局官網發布的一份行政審批意見引發輿論關注。該文號為“文物保函〔2019〕1024號”的審批意見顯示，國家文物局原則同意在秦始皇陵建設控制地帶內實施西安泛海喜來登酒店建設項目。該意見成文于10月9日，發布日期為10月14日。

秦始皇陵是我國歷史上第一座皇帝陵園，其規模宏大、內涵豐富、影響深遠，1961年被國務院列入首批全國重點文物保護單位，又于1987年被列入世界遺產名錄。因此，上述國家文物局消息迅速引發熱議。

界面新聞獲取的材料顯示，該酒店項目建設用地早在十年前就已取得“臨國用（2009）第078號”國有土地使用權證，但卻閑置至今。臨潼區國土部門一位工作人員稱，泛海喜來登酒店這個項目涉及的地塊確實閑置多年，但其并不清楚具體情況，“現在省、市相關單位已經成立了工作組，在核查這個項目。”

另據西安日報報道，10月21日上午，西安市長李明遠前往臨潼區調研文物保護和產業經濟發展情況。李明遠指出，文化遺產的保護與利用，既是文化工程，也是民生工程。要找準定位、突出重點，科學編制文物保護規劃，將文物保護與地方經濟社會發展有機結合，推動文旅深度融合。

項目已通過多項審批

10月14日，國家文物局在其官網發布了“文物保函〔2019〕1024號”《關于秦始皇陵建設控制地帶內西安泛海喜來登酒店建設項目的意見》，該局“原則同意在秦始皇陵建設控制地帶內實施西安泛海喜來登酒店建設項目”。

消息一出，迅速引發輿論關注。

界面新聞注意到，早在2019年2月25日，國家文物局官網也曾針對上述酒店項目發布過一份項目審批意見。彼時，國家文物局函復陜西省文物局稱，“經研究，我局暫不同意在秦始皇陵建設控制地帶內實施西安泛海喜來登酒店建設項目。”

在這份否定項目實施的意見中，國家文物局對陜西省文物局所報方案提出了修改意見：1、應按照《秦始皇陵保護規劃》要求，進一步調整方案內容，嚴格控制新建建筑高度、體量，擬建項目區域內不得大規模取土、平整土地，大面積改變地形地貌。2、應在項目擬建區域進一步開展全面的考古發掘工作，并補充相應的考古發掘資料。 3、進一步深化擬建項目對秦始皇陵的遺產影響評估，評估結論應充分考慮考古發掘成果，同時應基于擬建項目而不是建設場地開展視覺影響分析。

8個月后，國家文物局原則同意了陜西省文物局新的報批請示，但仍針對方案提出了優化調整意見：1、壓縮內部水域面積；提高整體，特別是西側區域的綠地率和屋頂綠化指標；擬建建筑選址應盡可能避讓兵馬俑一號坑向東軸線區域。2、嚴格控制工程范圍和施工強度，避免對文物環境造成過大擾動。

此外，國家文物局還要求陜西省文物局組織專業考古研究單位，在項目擬建區域進一步開展全面的考古發掘工作，考古發掘項目需另行填報考古發掘申請書。并要求陜西省文物局指導相關單位根據以上意見對所報項目進行修改、完善，并按照《文物保護法》的有關規定，履行相應審批手續后實施。

界面新聞獲取的西安泛海喜來登酒店項目環評報告顯示，該酒店項目位于臨潼區秦唐大道以西，和秦始皇兵馬俑博物館相鄰的商業步行街以東，南側為秦俑村。項目建設單位為陜西九州映紅實業發展有限公司，總投資9.8億元，資金來源為自籌，預投產日期為2022年9月，建設性質為新建項目。

項目所在地塊南北長約460米，東西寬約120米，凈面積6.2萬平方米（折合約93畝）。項目總建筑面積為6.58萬平方米，其中地上面積4.37萬平方米，地下面積2.2萬平方米。建筑容積率1.05，建筑密度27.9%，建筑高度10米（以秦唐大道為基準面），建筑層數為地上2-4層，地下2層，綠地率為43.8%。

環評報告稱，該項目已在臨潼區發改委審核通過，也取得了陜西省企業投資項目備案確認書，符合國家產業政策要求。

同時，項目于2019年1月10日取得建設用地規劃許可證“西規地字第 LT（2019）1號”，明確本用地項目符合城鄉規劃要求；還取得了西安市臨潼區住建局、西安市臨潼區驪山風景名勝區管理局關于“西安泛海喜來登酒店”項目選址意見的函“臨建（2019）21號”，明確該項目符合景區規劃和功能定位要求。

建設用地閑置多年

此次西安泛海喜來登酒店項目引發關注的原因是，因其位于秦始皇陵建設控制地帶內。

秦始皇陵是我國歷史上第一個皇帝陵園，是古代帝王陵墓中規模最大、埋藏最豐富的一座大型陵園，對中國古代帝王陵園制度產生了深遠的影響。秦始皇陵于1961年被國務院列入首批全國重點文物保護單位，1987年其又被列入世界遺產名錄。

2010年7月8日，陜西省政府審議通過了《秦始皇陵保護規劃》，秦陵保護范圍被確定為36平方公里，是1992年陜西省政府公布的保護面積的8倍多。調整后的秦始皇陵保護區劃分兩個層次，即保護范圍和建設控制地帶。其中，保護范圍分為重點保護區和一般保護區，建設控制地帶分為一類建設控制地帶和二類建設控制地帶。

泛海喜來登酒店環評報告顯示，該項目位于與秦始皇陵密切相關的秦始皇陵保護區一類建設控制地帶內，西側距離秦始皇兵馬俑約535米，距秦始皇陵封土約2.5千米至2.7千米之間，地下挖深控制在10米以內，挖方主要是地基及地下建筑開挖，建設項目挖方量約為2萬立方米，填方量1.5萬立方米。

但前述環評報告指出：“根據《西安泛海喜來登酒店項目建筑設計方案文物影響評估》報告評價結論，項目基地所在區域內未發現任何與秦始皇陵相關的古代遺跡和遺物。因此，項目選址不會對秦始皇陵以及與其有關的文物遺址本體安全造成影響。”

根據《秦始皇陵保護規劃》要求，建設控制地帶內的土地使用性質不宜改變，且不得作為城市建設用地。

不過，泛海喜來登酒店環評報告稱：“在《秦始皇陵保護規劃》發布前，該項目已取得西安市人民政府頒發的土地證‘臨國用（2009）第078號’，明確了用地范圍和用途。”換言之，該宗地已在2009年完成了土地性質變更，并取得了國有土地使用權證。

10月21日，界面新聞實地探訪了該酒店項目所涉地塊。這宗已被圍墻圈占的地塊南高北低，南側雜草叢生，北側則已被平整，并覆有綠色防塵網。據附近多位村民介紹，這片土地原本是附近村子的，多年前就被征收，但一直閑置至今，北側平整出來的地是旅游高峰期當停車場使用。

《土地管理法》《城市房地產管理法》等法律規定，禁止任何單位和個人閑置土地。

2012年國土資源部修訂發布的《閑置土地處置辦法》規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

上述《辦法》規定，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。

對此，臨潼區國土部門一位工作人員稱，泛海喜來登酒店這個項目涉及的地塊確實閑置多年，但其并不清楚具體情況，“現在省、市相關單位已經成立了工作組，在核查這個項目，我們的人也去工作組了。”該工作人員還表示，不管當初的出讓合同怎么約定，都不可能約定項目十年不動工。

泛海喜來登酒店建設方為陜西九州映紅實業發展有限公司，工商檔案顯示，該公司成立于2004年，注冊資本4億元。臨潼區政府官網2011年5月發布的一篇文章稱，陜西民營企業百事通集團與泛海集團成立的陜西九州映紅實業發展公司，在秦兵馬俑景區建設“國際化主題文化商業園”，打造了陜西第一個由民營企業開發的國際化產業園區。

2017年，陜西九州映紅公司股東發生變更，持股30%的陜西百事通企業投資（集團）有限公司退出，其所持股份經過一輪騰挪，最終由陜西九州映紅公司大股東中國泛海控股集團有限公司受讓，陜西九州映紅公司成為泛海集團全資子公司。

目前，陜西九州映紅公司經營范圍包括：房地產開發、銷售；物業管理；旅游產品、古玩（文物除外）、工藝品的開發、生產、銷售；資產管理服務；酒店管理等。10月21日，界面新聞前往該公司采訪，但其行政部工作人員表示，公司領導不在，因此無法接受采訪。

 *本文來源：界面新聞，作者：王健，原標題：《秦陵控制地帶擬建喜來登酒店引關注：地塊閑置多年，官方稱正核查》。