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近日，對于中國地產界和文旅行業界來說，出臺了一項重要改革舉措，那就是《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》。

在我看來，這個舉措具備了中長期重要意義。對于大城市近郊感興趣投資項目的業界同仁來說，這個政策再一次打破了之前拿地的邊界條件，為未來的發展提供了無限可能。 

為何這樣說呢？我們先來研讀這個舉措。主要內容是兩個要點：

1、將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。

2、試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準。

從兩個舉措的適用范圍和永久基本農田審批政策試點地區來看，主要集中在京津冀、長三角、粵港澳大灣區和重慶，這些地區基本上都是未來都市圈人口流入的集中區域。而這些地區的郊區化問題，代表了中國未來大都市的發展方向。

這個舉措，其實從宏觀城市發展層面和微觀的項目發展層面，都會對業界產生比較大的影響，我來嘗試做如下一些分析。

宏觀層面：為打破大城市用地邊界提供政策基礎

先從宏觀的城市群空間布局模式來理解這個政策的意義。

以上海為例。從下圖可見，在2015年上海土地利用現狀中，建成區的建設用地周邊大量是耕地、農村居民點用地等農用地。也就是說，2015年的上海市區其實是被大量耕地所包裹的狀態。

而根據2017~2035年的上海城市總體規劃，我們就可以發現，用地總體布局仍然延續之前的用地結構，上海依然是被耕地和林地所包圍。這是典型的田園城市的模式。

上海這樣的模式，延續了以英國倫敦為模型的田園城市風貌，在農村和都市之間，架設了基本農田和林地，保護上海地區糧食供應安全的同時，也保護了糧食安全，也營造了公園式的休閑綠地景觀空間。

那么，這樣的城市規劃模式，是否存在問題呢？我們再來對比一下東京都市圈的總體規劃。

從上圖可見，與上海城市規劃最大的不同是，東京都市圈的規劃并沒有完全被耕田所割斷，而是順應了都市圈的發展趨勢，進行了以軌道交通為核心的發散式的空間布局模式。所以，軌道交通走廊經濟帶打破了原有的耕田包裹的田園城市模式，而是呈現出手指狀的空間突圍。

其實，東京這樣的變化也不是一蹴而就。

早期在日本戰敗后，東京重建規劃也是秉承抑制大城市發展的理念。因此早期的東京城市規劃具有明顯模仿大倫敦規劃的痕跡，規劃中有綠帶、新城。但是，這個借鑒英國大倫敦規劃所編制的首都圈基本計畫很快就被發現并不適合日本國情。其預測的二十年人口數量在十年后就超了。

此外，在綠帶范圍內，外來人口的住房需求很大，日本的土地私有觀念又非常強，地方政府可以從土地開發中獲得房地產稅等收益，所以在很大程度上也是漠視、縱容私有土地的開發，由此導致綠帶被大量蠶食。

依靠限制方式管制土地開發可能效果并不明顯，與之相對，軌道交通引導開發的模式還比較有效。東京都市圈的用地布局就演變成了如今這個樣子。

如果上海都市圈的規劃，未來可借鑒東京都市圈的規劃發展模式，是不是當前的農用地布局問題會需要有重大調整呢？

如果需要調整，那么當前的用地政策就預留了非常重要的制度基礎。當然，中國有中國特色，政治體制、經濟結構管理制度不一樣，我們也不會照搬日本模式。也不是并不一定每個城市空間都需要大力發展軌道交通，但上海的未來確實代表了中國一線城市和核心都市圈發展的模式面臨的普遍問題。

其實北京也同樣如此。我們看下圖北京2035年總體規劃，其所與京津冀聯動，似乎也沒有形成手指狀的軌道交通經濟走廊關系。

這是在城市群宏觀層面上遇到的耕地問題。未來，如果用地審批能夠放松到北京、上海本地進行統籌考慮，那么這兩大城市想必會從區域經濟協調考慮，可能會打破原有的城鎮空間聯系關系，與周邊城市建立其新興的區域經濟發展模式。

這是其一。

為微觀項目落地提供更好的發展機會

其二，我們再從微觀層面上來看。

我們調整一下視角，從最宏觀的區域統籌，降維聚焦到鄉村這個最基本的農業生活生產單元上，來看看我們的大城市鄉村發展實際情況。

對于中國大多數鄉村來說，之前中國農用地的布局模式，基本都是按照千百年來，傳統農業聚落的方式進行規劃。一般都是農業生活組團旁邊配置了大量的耕地，這種模式是中國農業社會的基本運作模型。但在現代化大生產的當下，農業產業化的要求農用地必須大規模集中配置，因此原有的斑塊狀的農用地發展模式已經開始不適應當前實際。

同時，工業化的進程使得大量農村人口被虹吸進入了城鎮，因此留下了許多空心村。這些空心村的用地閑置，也一直是棘手問題。

百畝地尺度的農村建設用地，雖然經過合村并點的處理，可以相對集中進行產業規劃。但由于這些仍屬于農用地的范疇，建設用地紅線始終沒有突破，在土地產權上與城鎮建設用地無法同日而語。這樣仍會面臨未來產業進入后的融資、上市交易等各種問題。 舉個例子。

以上圖為例，中國傳統農村的空間布局是：從秦漢時期開始，為了保持以家庭為單位的耕作制，在原有的生產力水平上，基本農田范圍的覆蓋了一個村落組團和村民組，組團之間只有村級道路進行連接。這就是所謂的阡陌交通的農業繁盛景象。

在農業建設用地的表現形式上，就呈現出紅斑的模式。這種斑狀模塊，就是典型的農業集體生活聚集點的產物。這樣的斑塊組團化布局模式優勢在于風景優美，居住舒適度較高，但問題在于由于土地利用不集中，導致燃氣、水電、污水處理等市政公共設施配套深入到各個用地組團的成本過高。

如今，社會生產力出現了巨大的躍遷。如果沒有靈活的土地統籌和協調，這樣的用地規劃就基本限制了規劃化發展產業的可能性。這就是中國的農業土地和歐美的農場化運營土地的重要區別。

未來在中國大城市周邊，在以軌道交通、互聯網、物聯網、人工智能等新一代基礎設施興建的基礎上，一定會形成新興的產業。屆時，如果沒有用地的支撐，產業想發展也會遇到各種掣肘。當前的用地政策調整，也算是未雨綢繆。

同樣的邏輯，我們再看一個鎮域的空間布局。請把目光聚焦到下圖，看烏鎮的總體規劃。

梳理一下這個規劃可以發現，這個處于長三角核心區的烏鎮，雖然當前已經成為國家級名片，但其用地規模還與中國眾多鄉鎮用地規模大體相似，鄉鎮的建設區并不是很大。

從上圖的當前的烏鎮總體規劃來看，烏鎮的核心建設區的建設用地面積只有11平方公里，接著外圍就被各類耕地農田所環繞。但如今的烏鎮已經不再是普通的鄉鎮，而是具備了高能級的產業水準的新興小鎮。

從烏鎮當前發展出來的會議會展、文化休閑、觀光度假、康養養老、互聯網及人工智能等產業來看，仍然處于從傳統的建制鎮在快速產業躍遷的階段。

那么，類似烏鎮這種百里挑一出來的小鎮，其鎮域規模是否有可能適度擴大，以延續這種良好的產業發展態勢呢？

重點產業型項目迎來更快的審批推進速度，

文旅項目迎來更好落地機會

最后，我們從產業項目層面上來分析。

基本農田轉性的審批權下放這個政策，可以聯合之前各省市內執行的“增加掛鉤”“占補平衡”政策一同考慮。之前政策解決了零散農業用地的歸并問題，這是土地集約利用的好辦法，但這樣的舉措并不能從根本上解決建設用地的增減掛鉤問題。

依照之前相關法規，城鄉建設用地的增減掛鉤試點，必須在國土資源部批準才可以。如今這種審批權下放給省級單位，勢必將加速建設項目的推進速度。

從用地的區位特征來看，文旅、康養產業是大城市郊區目前最適合發展的產業門類。他們的特點是離大城市近，可以從郊區很便捷的融入現代大都市的產業分工網絡，同時也可以享受大城市群的醫療、教育、衛生等公共設施的配套。

可是，無論是文旅產業、康養產業還是新興工業、甚至互聯網全新一帶產業，若要在大城市郊區進行產業組團的布局，就勢必需要一定規模的建設用地進行統籌調配。其實，從業界實際操作層面上來看，文旅康養類項目最大的問題是用地問題。

文旅類項目，往往區位偏遠，處于大都市建成區的城市規劃外圍，在地理位置管轄上，往往屬于縣、鄉、鎮、村的管轄范圍。因此，在絕大多數項目上，都會遇到農用地的問題。

一個好的文旅康養項目，最重要的是配套要完善。而文化、健康、娛樂、教育等相關配套的卻往往屬于投入項目，從商業模式上看，與之形成資金平衡的，確實需要一定規模的可銷售類物業作為支撐，這樣才能形成一個經濟上可行性的項目。

所以從實際項目開發的角度出發，幾百畝以內的文旅康養型項目很難取得真正意義上的成功，一般只有1000~3000畝的項目才能形成規模優勢和產業集群優勢。而若想形成這樣的規模，建設用地的面積數量就是個核心問題了。

實際上，這幾年我們操作的大量項目實踐告訴我們，如果用地規模問題不能解決，很多文旅康養項目必然會胎死腹中。其中的邏輯道理，相信操作過上述項目的人士一定會理解。

*本文來源：微信公眾號“房地產觀察家”（ID:realestatereview），作者：鄒毅，執惠專家作者，領易咨詢總經理（個人微信號：brian378183884)，原標題：《土地政策重磅利好，文旅地產或將起飛！》。