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4月29日，鳳凰古城在不安中迎來了五一長假的第一批游客。日前，鳳凰古城景區門口的門票收費處已“形同虛設”，“是否買票看覺悟吧！”古城游客這樣說。

看似一場鬧劇的“圈地事件”，由鳳凰縣人民政府及鳳凰古城背后的“操縱者”——鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司主導的“去商業化”改革計劃的引子，且不論這場“改革之風”是否能讓古城“自然滋長了11年的零散無序的商業模式”走向“規范化運營”。

單就此次事件中的政府職能部門危機公關及處理民眾輿情，體現出現階段中國地方政府在旅游化進程中的危機管理能力，且透露出中國古城旅游化進程中運營管理的復雜性和利益取向問題。

本文將從此次“圈地事件”的政府危機公關出發，探討地方政府在旅游化進程、尤其是牽涉復雜龐大的利益攸關者的運營過程中的角色與定位。 

一．劃地為“牢”：景區“規范化運營管理”的引子

2013年 3月19日，鳳凰縣政府在長沙舉行的鳳凰古城景區整合經營規范管理新聞發布會上公布，鳳凰古城景區新的旅游管理服務體系將從4月10日正式啟動：

“將鳳凰古城風景名勝區的古城景區與神鳳文化景區兩個4A級景區整合為一個產品，增加了旅游范圍和景點，價格仍按省物價局批復的每人次148元執行。

城外的鄉村游景區點，根據市場需求和建設精品原則，把20個景點整合整理為兩條精品線路，每條線路的門票價格由原來的148元下調至100元。通過這次整合，游客來鳳凰旅游花相同或更少的錢，將得到更多和更優的旅游體驗。”

收門票只是一個引子，背后的動機是鳳凰縣政府對于鳳凰古城“去商業化”和所謂“規范化運營”的改革大浪。

政府稱：為了把鳳凰打造成為國際知名旅游目的地，維護游客合法權益，實現共贏發展，鳳凰縣委、縣政府組織縣內各景區經營主體，根據市場需求和鳳凰旅游的實際，形成“整合經營，規范管理，構建鳳凰旅游服務管理新體系”的思路，并將組建“鳳凰古城景區管理服務有限公司”，對鳳凰古城、南華山、鄉村游、南長城、奇梁洞等景區實行“四統一”管理服務模式。

政策背后，是2001年發展旅游以來快速發展中產生的諸多問題：

1、無序開發，以次充好、價格混亂、欺詐游客、無證拉客、違規操作，游客投訴居高不下；

2、古城核心景區缺乏管控，違規旅游社以“免費贈送鳳凰游”牟取違法利益，破壞行業公平，損害導致正規經營旅行社對鳳凰市場信心日降；

3、鳳凰古城保護壓力增大，大量零負團費團隊涌入鳳凰，管理成本劇增，古城不堪重負。

早在2012年年初，鳳凰古城便以“鳳凰西南軍事防御體系”的名義啟動世界文化遺產申請計劃。古城保護之路，日漸浮上水面。

在2013年10月27日的大湘西文化旅游產業融合發展推進會上，湖南鳳凰縣委書記顏長文表示，要將鳳凰苗族“四月八”跳花節、鳳凰邊城音樂節等五大文化節會活動辦成品牌，讓鳳凰古城真正成為文化古城，而不是商業古城。

由此看來，出發點為“保護文化”，收門票政策放出，卻遭到來自媒體和民眾的集體聲討以及景區商戶的關門示威。

與這場“圈地運動”危機事件相比，變“商業古城”為“文化古城”——保護古城的初衷和理念，悄然淹沒在口水仗中，從政府的表現來看，缺少預警機制，未能事先察覺征兆。

從中國旅游市場化進程來看，“門票”事件一直是國人“心頭之痛”，從黃山等名牌景區門票漲價、黃金周“門票漲價”等到今年國家干預強制實行門票優惠政策，都可看出門票事件的敏感性。

對于鳳凰古城這樣一個原住民居住的“城”而非單純意義上、可以“圈起來”的景區而言，變“免費”為收費，勢必對當地原著名生活造成嚴重影響，對運營管理增加難度——對于這點，政府應當有所預警和防備，正因為政府對此的疏忽和預警缺失，才讓口水仗一促即發，一發不可收拾。 

二．線上線下“口水仗”：越演越烈的危機事件

4月10日，鳳凰古城門票新政實施第一天。

4月11日，古城內眾多商戶自發罷市抗議“進城費導致散客銳減”，被鳳凰縣官方定義為系“無證導游、拉客人員”組織、唆使。

4月12日，鳳凰縣官方與100多家客棧老板座談，副縣長高湘文稱，商戶必須度過陣痛期，“很多人不在乎門票多少”。

4月14日～15日，家住該景區的黃田被曝出“想帶女友回家見父母”被攔，因為檢票人員認為“女友不在免票政策之內”。

鳳凰縣官方對此的回應是：正常，規矩定了就該嚴肅。“好女不嫁‘鳳凰男’，因為每次上門都要錢。”4月14日，一句網絡流行語橫空出世，兩天內獲得3000余條轉發。 

據中青輿情監測室統計，6天內，關注鳳凰古城“進城費”的日均新聞數，從1000余條攀升至2300余條。日均微博數量從1.2萬條攀升至8.4萬條，近50萬網民參與討論。

中青輿情監測室對1000條網民留言進行抽樣分析后顯示，對“進城費”一事持否定態度的，占到91.3%。在事件爆發初期的6天內，事件危機程度由當地商戶“罷市”演變為全國范圍內的網民“聲討”，態勢迅速升級，這與政府面對危機時的“粗放型言論”息息相關。

“無證導游、拉客人員”組織、唆使罷市、“很多人不在乎門票多少”“女友不在免費范圍內系正常，規矩定了就該嚴肅”等官方言論，無疑是讓這場危機迅速惡化的決定性因素。

態度強硬，將商戶歸結為“無證導游、拉客人員”，將古城原住民的利益置若罔聞。“很多人不在乎門票多少”也引來新華社刊文質問：“統計數據顯示，148元的門票接近湖南當地一個農民月純收入的1/4。你說這樣的門票價格，普通游客會不會在乎？”

“門票多收‘三五斗’，游客量少了五六成，看似算得很精，卻等于搬起石頭砸自己的腳。”有媒體這樣慨嘆。網民否定意見中，質疑鳳凰縣官方決策不公開、不透明的聲音更大，占到32.8%。“收費令”是否經過了聽證程序？

按照鳳凰縣副縣長蔡龍的說法：鳳凰古城門票由于是新定價格，而非漲價，故不需要聽證。此言一出，立即引來“拍磚”無數。《旅行家雜志》官方微博發問：“景點收費本也無可置疑，只是收多少是合適的？收取的費用怎樣合理分配？是還利于民，還是用于古城維護？這些都太模糊。”

網民“耗兒女兒”也稱：“我贊成適當收費和限制人數，以保護古城風貌。不能接受的，是模糊的收費流向，和政府傲慢的辯解態度。”

網民“桀驁之風”則一聲嘆息：“對于收門票，若沒有任何監督，到頭來還是肥了‘看不見的手’……”

15日，微博粉絲達65萬的全國律師協會行政法專業委員會副主任袁裕來，以一條“政府有權出售城市？”的質疑微博，獲得了12小時內轉發上萬次的相應。

他質疑，鳳凰縣政府被曝和當地旅游公司合股成立景區服務公司，政府持股49%，旅游公司持股51%。“鳳凰官方一意孤行強征‘進城費’，是在為公司上市做準備？”“政府不是鳳凰古城的‘業主’，有什么權將鳳凰私下交易支配和分割？”

令43.6%網民不滿的，正是躲這場“公私合營”背后的東西——鳳凰縣官方是不是在罔顧政府職能，執意與民爭利？看似簡單的“圈地事件”，在這場官民互動中終于演變成對“利益分配”問題的討論以及對旅游資源開發過程中政府職能的拷問。

網民“雪潤無痕”說：“一個普通的景區收費事件能激起全國的民意反彈，根本上是因為“美侖美奐的湘西人文古城，淪為政府擠壓商戶和居民生存空間、攫取游客的利益場。以收費求涅磐的鳳凰，終將淪為被斬殺取卵的雞。”

在網民“江南fm”看來，鳳凰縣“出售”城市的法理前提只有一個：“須經古城中全體居民和商戶的表決同意，既然將整座古城打包營銷，城內所有居民和商戶都應享有營銷收益的分配權。”

“政府應是市場監管者，不越位不缺位，才是現代政府應有的作為。湘西如畫的邊城不該承受如此喧囂。政府職能的轉變，期待鳳凰涅槃。”《人民日報》的微博評論如是說。     

之后，鳳凰縣政府就輿論關注的門票收取問題做了回應，雖然鳳凰縣委常委、副縣長蔡龍開誠布公、低姿態地“真誠請求大家寬容理解”，承諾“一定努力改進不足的地方”，并透露，雖然目前鳳凰不具備免費條件，不過今后會逐步考慮降價直至免費。

對短短一小時的微訪談，圍觀網友似乎并不買賬。許多網友認為回答了無新意，套話官話太多，避重就輕。鳳凰古鎮的確有上市的打算，但收門票跟上市無關。16日下午，鳳凰古城官方在微博上回應稱，鳳凰縣的絕大多數人是贊成和擁護收費的。

國家發改委社會發展司司長王威回應鳳凰古城漲價時表示，自然文化、珍貴遺產，一個是大自然的杰作，一個是祖先的遺作，應該是全體中國人民，甚至是全世界人民都應該享受的。不應該以有錢沒錢來劃線，希望大家都能領略、都能感受這種杰作，將來一定會逐步地降價或低票制。

王威強調，門票是不能夠成為小集團或者個人謀取利益的工具，應該讓大自然和我們祖先留下的美好資源能夠服務于廣大人民群眾。對于輿論的發展，當地政府由于態度的強硬和言論失當，非但沒有有效的引導輿論，反而將這場危機越演越烈。

輿論關注點從門票升級為對利益分配、政府職能的拷問，范圍從部分網民升級為全體網民和當地商戶、期間更是有中央媒體的推波助瀾，整體輿論導向由于政府言論的缺失和不當，導致輿論“一邊倒”，導致政府的道歉顯得無能為力。

不僅如此，官方公布的數據與現實商戶的經營情況相差萬別：據鳳凰縣政府截至4月13日公布的數據，4天內門票收入突破227萬元。相形之下，據媒體報道，街面上賣土特產的商販一天只賣了18塊錢的東西。

這無疑讓本已無奈的景區商戶雪上加霜。此時，早已公布的“煙雨鳳凰”項目由于商戶利益的問題浮出水面，這個被定位于分流鳳凰古城客流的旅游項目，被古城商戶認為是“籠罩在頭上的烏云”。

15日，當地政府公布免票政策：鳳凰縣鄰近的湖南湘西土家族苗族自治州、湖南懷化市、貴州銅仁市三地區居民游鳳凰古城均可享受免費待遇;從4月20日起，全國學生到鳳凰古城旅游票價從80元降為20元。

當天，在沱江大橋附近的農家游船碼頭，上百條農家游船依然停在岸邊，沒有一個客人。這與上游北門碼頭的熱鬧熙攘形成鮮明對比，在那里花了148元購買通票等待“沱江泛舟”的游客不時排起長隊。

據媒體報道，在此次門票收費中，商戶和船夫們利益受損嚴重。據悉，在鳳凰景區148元的全價票中，就包含了沱江泛舟一項，但是該項活動全權包給了鳳凰古城景區服務管理有限公司及其下屬的船隊，原先以此為生的船夫們均無事可干。

15日，鳳凰沱江下游的農家船代表分別與鳳凰縣沱江鎮人民政府、鳳凰古城景區旅游管理服務有限公司簽訂《合作組建桃花島農家船公司框架協議》與《合作運營框架協議》，一改過去上岸拉客的歷史，以船入股實行公司化運營。

據了解，按照協議新成立的桃花島農家船公司實行股份制運營，由鳳凰縣古城景區旅游服務管理公司[4]統一經營售票。日前，古城門口的售票處“形同虛設”。這場鬧劇，似乎在媒體喧嘩聲的逐漸平靜中結束。

三．官民互動：錯綜復雜的利益攸關者

從上述發展過程來看，此次鳳凰古城“圈地事件”的利益攸關者非常明顯，在事件中起到不同的作用，而政府與之的互動和回應也在一定程度上反應了當地政府在處理危機事件的能力。具體情況如下表： 

綜上所述，在整個危機事件中，網民、當地民眾、主流媒體、微博大戶等意見領袖及景區商戶、投資者都在扮演著不同的角色：網民的輿論“一邊倒”與當地民眾（商戶）在現場發生的事件結合起來，使整個民情輿論導向呈明顯的一邊倒趨勢。

在這種態勢下，因當地政府并未采取任何媒體公關策略，主流媒體本著公正的社會責任，站到了民眾一邊，以明確的口吻質疑當地政府的市場化職能問題，并站在人類發展的高度（發改委）對旅游資源“圈地”問題樹立標準，加之其他媒體的跟風報道，對整個輿論導向起著關鍵性的把控作用。

景區商戶除了罷市關門抗議等線下行為外，其作用還通過媒體采訪體現出來，他們對自身利益“被剝奪”的擔憂、對另一個圈地項目“煙雨鳳凰”的擔憂等等，都在不同層面上引出背后更深層的原因。

媒體—當地民眾（商戶）—網民“三輪驅動”，將這次危機不斷升級，將看似簡單的“門票事件”演變成對政府職能和利益機制的拷問。

而在這其中，政府對利益攸關者的溝通卻顯得強硬而無力：在事件初期，對大部分言論不予回應，直到景區商戶罷市事件才出面發表言論，然而，接連不斷的似乎置民眾利益于不顧的言論（雖然貌似有一定的正確性），將這場危機迅速升級。

在事件發展中期，面對輿論對利益分配、政府職能的拷問，政府再一次失語，與政府站在“統一戰線”的投資商也將“矛頭”指向政府，盡管已正式向民眾道歉，但由于此前的負面態度，此時的道歉顯得蒼白無力。

然而，從政府對景區商戶的溝通來看，不論民間資本壟斷的“煙雨鳳凰”項目是否會剝奪現有商戶的利益，不論政府的“統一管理規范經營”的政策是否會傷及景區商戶的利益。

相對而言，溝通效果比與民眾的溝通效果稍好：在商戶罷市事件爆發后立刻召集商戶開會，安撫情緒，并及時處理船工的“閑置問題”，采取相對恰當的方式（鼓勵入股）將商戶納入統一經營體系。 

四．小結

不僅僅是“公關”整個事件，與其說是一場官民互動的危機公關，不如說是政府、民眾、商戶及媒體之間的博弈。

在以中國政府為主體的旅游開發進程中，本應屬于民眾的旅游資源被利益團體大搞“圈地運動”，景區開發運營都需要龐大成本，不獲利，開發資金從何而來？收不收門票，并不重要，關鍵看如何收，利益獲取無可厚非，關鍵是以怎樣的方式獲利，讓什么人、多少人獲利。

在旅游開發過程中，“官商勾結”已經不是什么稀罕事，在游客心目中，收門票——已經見怪不怪，本可以相對平和的接受，卻因為鳳凰縣政府的不當言論和回應方式將這項“規范化經營”的政策演變成輿論危機，在社會化媒體大行其道的今天，信息的流通速度更是加快，鳳凰官方微博不僅對此事件未能及時回應。

相反，其回應的態度強硬，是告知而并非“溝通”，傳播諸如“鳳凰縣的絕大多數人是贊成和擁護收費的”主觀臆斷（至少在網民看來如此）的言論。

歸根到底，這是由于當地政府的民生意識問題，并未將民眾利益、商戶利益放在首位，而是一意孤行，始終以強硬的態度與民眾溝通，甚至挑戰民眾的意識極限。然而，最終政府提出免票政策。

然而，一個開放式古城的“圈地收費”是否真的能將本地人和外地人如此簡單的區分開來？現實的可操作性，又是這項免票政策的難題。目前景區售票處的“形同虛設”

再次證明，這次收門票政策的失敗和當地政府公信力的下降。“煙雨鳳凰”仍在繼續，鳳凰古城何去何從？在商業古城到文化古城的轉型道路上，鳳凰古城能走多遠？當地政府，任重而道遠。