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上海從一個(gè)小漁村發(fā)展到千萬(wàn)級(jí)別人口的大城市經(jīng)歷了上千年，1959年上海人口首次達(dá)到1028萬(wàn)人，而在過(guò)去短短二十年中，上海總?cè)丝谠黾恿?000萬(wàn)人，目前上海常住人口總量已經(jīng)超過(guò)2400萬(wàn)。人口過(guò)快增長(zhǎng)導(dǎo)致的交通擁堵、住房緊張、教育和衛(wèi)生資源緊缺等“大城市病”將日益嚴(yán)重。《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口規(guī)模”，這為上海控制人口增長(zhǎng)提供了依據(jù)。如何有效控制上海人口規(guī)模的過(guò)快增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是擺在上海面前的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

學(xué)界對(duì)于大城市人口規(guī)模要不要進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)控存在一定的爭(zhēng)議。王桂新從城市可持續(xù)發(fā)展的角度[1]、左學(xué)金等從城市實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和保持優(yōu)勢(shì)等角度[2]，認(rèn)為目前大城市的人口規(guī)模有必要進(jìn)一步增加。丁金宏、黃榮清則認(rèn)為緩解大城市病必須調(diào)控大城市人口的規(guī)模，特別是流動(dòng)人口規(guī)模[3]。

而在已有的大城市人口規(guī)模調(diào)控方面，學(xué)者普遍認(rèn)為效果不佳。段成榮在總結(jié)了北京人口調(diào)控“步步為營(yíng)、節(jié)節(jié)敗退”的歷史后認(rèn)為，在流動(dòng)人口總量進(jìn)一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口規(guī)模難度很大，不如不作為[4]。當(dāng)前我國(guó)大城市采取行政、產(chǎn)業(yè)置換和空間疏導(dǎo)等主要手段進(jìn)行的人口調(diào)控都未能取得預(yù)期效果[5]。我國(guó)大城市人口調(diào)控存在調(diào)控理念滯后、空間調(diào)控不力、市場(chǎng)手段缺乏等問(wèn)題[6]。總體來(lái)說(shuō)，學(xué)者們對(duì)大城市調(diào)控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

上海與全國(guó)一樣，存在著人口調(diào)控效果不佳的問(wèn)題，從“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增長(zhǎng)69萬(wàn)人，呈現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，如果不采取有效有力的人口規(guī)模增長(zhǎng)的控制辦法，未來(lái)一段時(shí)期，上海常住人口還將以較快速度增長(zhǎng)。因此，有效控制人口規(guī)模的過(guò)快增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前非常迫切，需要采取有力措施解決的重大問(wèn)題。本文擬于分析上海人口規(guī)模增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)和控制上海人口規(guī)模增長(zhǎng)的瓶頸的基礎(chǔ)上，探討控制上海人口規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)的對(duì)策。

1.上海外來(lái)人口規(guī)模增長(zhǎng)勢(shì)頭

從1993年到2012年，上海常住人口從1381萬(wàn)增加到2380萬(wàn)，19年間增加了1000萬(wàn)，平均每年增加52.6萬(wàn)，年均增長(zhǎng)2.9%。其中外來(lái)常住人口由1993年的123萬(wàn)增加到2012年的960萬(wàn)，平均每年增加44萬(wàn)，年均增長(zhǎng)11.4%；外來(lái)常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。

從未來(lái)中長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)看，如果沒(méi)有有力、有效的積極調(diào)控措施，上海的外來(lái)常住人口還將呈現(xiàn)一個(gè)繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。根據(jù)我們的預(yù)測(cè)，如果不采取有效調(diào)控措施，2020年上海常住人口將超過(guò)《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量2650萬(wàn)的人口規(guī)劃目標(biāo)，2030年將達(dá)到3000萬(wàn)人左右(見(jiàn)圖2)。

資料來(lái)源：王振、周海旺《上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)交通的影響》(上海交通白皮書(shū)課題報(bào)告，2012年)。

從市統(tǒng)計(jì)局提供的本市常住人口數(shù)據(jù)來(lái)看，上海2011年常住人口增長(zhǎng)45萬(wàn)人，2012年增長(zhǎng)35萬(wàn)人，人口增長(zhǎng)速度有所放緩，明顯低于2000-2010年間平均每年69萬(wàn)人的增長(zhǎng)速度。但是，僅從這個(gè)數(shù)據(jù)并不能說(shuō)明上海的外來(lái)人口流入將進(jìn)入遞減的拐點(diǎn)階段。因?yàn)檫@個(gè)數(shù)據(jù)只是抽樣調(diào)查的估計(jì)數(shù)字，其抽樣的對(duì)象主要集中在一些管理成熟的區(qū)域。我們認(rèn)為，對(duì)于外來(lái)人口未來(lái)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，寧可作悲觀預(yù)計(jì)。如果不出臺(tái)一些特殊措施，這些悲觀預(yù)計(jì)很可能就變成現(xiàn)實(shí)。因?yàn)閺膰?guó)際經(jīng)驗(yàn)看，像上海這種等級(jí)的大城市，在一個(gè)國(guó)家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，必然成為外地人口尤其是農(nóng)村人口的向往之地，這是規(guī)律。我國(guó)人口眾多，而且大量?jī)?yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源又集中在幾個(gè)特大城市，在國(guó)家越來(lái)越要求為外來(lái)人口提供公平民生待遇的大環(huán)境下，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期這些特大城市都將面臨很大的外來(lái)人口流入壓力。上海更不可能例外。

2.外來(lái)人口快速增長(zhǎng)給上海帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

上海建設(shè)空間面積非常有限，而上海的公共資源更加有限。快速增長(zhǎng)的人口規(guī)模給上海的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市管理帶來(lái)了越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(1)公共服務(wù)供需缺口不斷擴(kuò)大。

上海人口總量過(guò)快增長(zhǎng)和人口分布不均，造成了公共服務(wù)總量短缺和結(jié)構(gòu)性短缺并存的雙重難題。

人口總量過(guò)快增長(zhǎng)使公共服務(wù)捉襟見(jiàn)肘，突出表現(xiàn)在衛(wèi)生和教育兩個(gè)方面。從衛(wèi)生方面看，上海每萬(wàn)人口醫(yī)生數(shù)和醫(yī)院床位數(shù)，已經(jīng)從1993年的42人和49張，下降至2000年的31人和45張，2011年進(jìn)一步下降到22人和37張[7]。“看病難”現(xiàn)象愈演愈烈，特別是三級(jí)醫(yī)院，醫(yī)療資源更為緊張。從教育看，2004年上海開(kāi)始了新一輪人口出生高峰，帶來(lái)了2011年以來(lái)的小學(xué)入學(xué)高峰，這兩年上海“入園難”、“入學(xué)難”問(wèn)題日益凸顯，并將會(huì)順次延伸到初中、高中。

特別是，人口分布郊區(qū)化使郊區(qū)公共服務(wù)資源更為緊張。如圖3所示，新世紀(jì)以來(lái)隨著舊城區(qū)改造和新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的加快推進(jìn)，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，上海全市常住人口正經(jīng)歷從中心城區(qū)向郊區(qū)擴(kuò)散的過(guò)程，郊區(qū)成為上海人口增長(zhǎng)的主要區(qū)域。上海外來(lái)常住人口規(guī)模位居前三的區(qū)分別是浦東新區(qū)(202.43萬(wàn))、閔行區(qū)(120.37萬(wàn))、松江區(qū)(93.74萬(wàn))，松江區(qū)、嘉定區(qū)和青浦區(qū)的外來(lái)常住人口規(guī)模已經(jīng)超過(guò)戶籍人口，出現(xiàn)“倒掛現(xiàn)象”，在一些“城中村”更嚴(yán)重。在人口快速大量集聚的郊區(qū)，公共服務(wù)供給遇到了前所未有的壓力，不要說(shuō)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，就是一般的公共服務(wù)資源也極為短缺。

資料來(lái)源：2000年、2010年上海市人口普查數(shù)據(jù)。

(2)城市社會(huì)管理難度越來(lái)越大。

近郊區(qū)“城中村”、群租房、違章搭建等問(wèn)題日益突出，并帶來(lái)違法犯罪多發(fā)、社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻、群體性矛盾突出等多重隱患。有統(tǒng)計(jì)顯示，上海有72%以上的犯罪為非本地戶籍人口所為[8]。在外來(lái)人口集中的鎮(zhèn)，外來(lái)人員刑事案件占到全鎮(zhèn)刑事案件的80%—90%，并且侵害的對(duì)象也主要是外來(lái)人口。很大一部分外來(lái)人口從事小餐館、小旅店、小發(fā)廊、小網(wǎng)吧、小歌廳、小市場(chǎng)等“六小產(chǎn)業(yè)”，存在無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、衛(wèi)生設(shè)施不到位、環(huán)境衛(wèi)生狀況不良等情況，同時(shí)還存在大量的黑三輪、黑中介、黑診所、黑食品加工等“地下經(jīng)濟(jì)”，賣淫嫖娼、流竄盜竊、搶劫詐騙等違法犯罪人員也混跡其中，給社會(huì)治安帶來(lái)了極大隱患。而郊區(qū)社會(huì)治安人員配備不足，浦東新區(qū)在內(nèi)的9個(gè)郊區(qū)縣人口占全市的69.7%，城管執(zhí)法編制卻僅占全市的52.5%，上海社區(qū)綜合協(xié)管隊(duì)伍缺口更達(dá)到7000多名[9]。

(3)資源環(huán)境承載量逼近極限。

上海是一個(gè)資源緊缺型城市。隨著人口規(guī)模的持續(xù)增加，上海人口與資源、環(huán)境等方面的矛盾日益尖銳。2011年上海城鎮(zhèn)建設(shè)用地已占市域總面積的48%，接近50%的生態(tài)極限值；按城鎮(zhèn)用地計(jì)算，上海人口密度高達(dá)9589人/平方公里，其中中心城區(qū)16828人/平方公里，而這一密度是東京的2.4倍、倫敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。上海人口高度密集，已出現(xiàn)了資源供不應(yīng)求、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、交通等基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)等危及城市安全的嚴(yán)重后果。

(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)受到制約。

外來(lái)常住人口文化程度低，其中初中及以下就占了近70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戶籍人口文化程度，導(dǎo)致整個(gè)上海的人口素質(zhì)不高。上海每10萬(wàn)人中擁有大學(xué)文化程度的人數(shù)與北京相比少近1萬(wàn)人，也比南京、武漢少，上海的人才優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不再突出，這必須引起我們的高度重視。上海市外來(lái)人口、戶籍人口和常住人口受教育程度的對(duì)比可參見(jiàn)圖4。

資料來(lái)源：2010年上海市人口普查數(shù)據(jù)。

特別是，外來(lái)就業(yè)人口主要集中在低端行業(yè)，而且這些就業(yè)人口還存在著長(zhǎng)期定居化趨勢(shì)，對(duì)上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成較大挑戰(zhàn)。“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海外來(lái)就業(yè)人口649.8萬(wàn)，超過(guò)了戶籍就業(yè)人口(572.2萬(wàn))，占全市就業(yè)人口的53.2%，受文化程度和勞動(dòng)技能的限制，他們就業(yè)主要集中在“制造業(yè)”(41.3%)、“批發(fā)和零售業(yè)”(18.4%)、“建筑業(yè)”(8.9%)。根據(jù)我們對(duì)閔行區(qū)的調(diào)研，該區(qū)2012年共有127萬(wàn)外來(lái)常住人口。外來(lái)就業(yè)人口中務(wù)工人數(shù)最多，占68%，經(jīng)商人員占12%，建筑施工人員占4%，務(wù)農(nóng)人員占0.25%。經(jīng)商人員主要分布在城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟的四個(gè)鎮(zhèn)：七寶(24.41%)、梅隴(16.07%)、莘莊(10.64%)、華漕(9.74%)，四鎮(zhèn)經(jīng)商人員共占閔行區(qū)總經(jīng)商人數(shù)的61%。根據(jù)該區(qū)工商部門調(diào)查，經(jīng)商人員中從事各類市場(chǎng)、小物流、小作坊等低端商貿(mào)服務(wù)的人員較多，區(qū)內(nèi)各類市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)戶有19046戶，這些經(jīng)商戶不僅多數(shù)非正規(guī)雇用外來(lái)人員，而且有很大一部分人是舉家遷來(lái)上海，多數(shù)還生育二胎甚至三胎。

圖52012年閔行區(qū)外來(lái)人員從業(yè)結(jié)構(gòu)

資料來(lái)源：閔行區(qū)人口辦2012年來(lái)滬人口統(tǒng)計(jì)表。

以下為《北京、上海兩地外來(lái)人口結(jié)構(gòu)調(diào)查》相關(guān)信息圖表：