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在全面建成小康社會的決定性階段，縮小城鄉收入差距、優化收入分配格局已成為我國政府和社會各界必須面對解決的重大現實問題。準確判斷城鄉收入差距的演變趨勢，比較分析城鄉收入差距演變的區域性特征，深入挖掘城鄉收入差距演變的結構性因素，進一步探索優化城鄉收入分配格局的具體路徑，意義重大。更重要的是，需依托“改革紅利”和“新型城鎮化發展紅利”，破除我國城鄉發展的制度障礙，建立優化城鄉收入分配格局的長效機制。

關鍵詞： 城鄉收入差距，演變趨勢，結構因素，優化路徑 

近年來，我國農民收入增速持續快于城鎮居民，城鄉收入差距逐漸縮小，但與改革開放初期的歷史低點相比，仍維持高位，2014年城鄉收入比為2.92。城鄉收入差距過大損失社會福利，不利于社會和諧穩定，影響全面建成小康社會進程。于是，如何有效鞏固城鄉收入差距縮小勢頭、優化城鄉收入分配格局，已成為我國政府和社會各界必須面對解決的重大現實問題。

黨的十八大、十八屆三中全會寄希望于改革收入分配制度，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，加快形成合理有序的城鄉收入分配格局。2013年，國務院出臺了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出鼓勵就業、提高勞動者職業技能等一系列破冰性的改革措施，著力改善收入分配秩序，將縮小收入分配差距落實到操作層面。

在全面建成小康社會的決定性階段，在新型城鎮化深入發展的關鍵時期，準確判斷城鄉收入差距的演變趨勢，比較分析城鄉收入差距演變的區域性特征，深入挖掘城鄉收入差距演變的結構性因素，進一步探索優化城鄉收入分配格局的具體路徑，對于促進城鄉一體化發展、加快實現兩個一百年奮斗目標，意義重大。

一、準確判斷城鄉居民收入差距的演變趨勢

改革開放以來，我國城鄉居民收入差距不斷擴大，近五年雖略有下降，但仍維持高位。城鄉收入分配格局與我國經濟發展水平不相適應，深層次原因在于經濟發展趕超過程中城鄉制度的非均衡供給。建國初期實施的重工業優先發展戰略，旨在采取工農業產品價格剪刀差、高額農業稅等手段進行工業化原始積累，促進資源向城市工業部門集中，奠定了城鄉收入分配失衡的格局。1958年，以《中華人民共和國戶口登記條例》出臺為標志的戶籍管理制度開始實施，嚴格限制農村勞動力向城市流動，決定了城鄉收入差距持續擴大的演變趨勢，成為城鄉收入分配失衡難以扭轉的制度根源。

圖l刻畫了1978年至2014年我國城鄉收入差距1的演變趨勢?？偟膩砜?，城鄉收入差距演變大致經歷了五個階段：前四階段（從1978年到2009年），城鄉收入差距波動上升，呈向右上方傾斜的W型；第五階段（2009年后），城鄉收入差距顯著縮小，但仍高于1994年的次高點。

第一階段（從1978年到1983年），城鄉收入差距快速縮小，城鄉收入比從2.47降至1.8，達到改革開放后的最低水平。這得益于十一屆三中全會通過實施的家庭聯產承包責任制，有效地提高了農民生產積極性，解放了農村生產力，農業生產效率和農民收入水平顯著提升。鄉鎮企業的蓬勃發展為農民提供了大量就業崗位，助推了這一趨勢，城鄉居民收入差距得以迅速縮小。

第二階段（從1983年到1994年），城鄉收入差距波動擴大，城鄉收入比上升至2.86。1985年后，國家將發展重心由農村轉移到城市，由農業部門轉向工業部門。工業發展快于農業，城鎮居民受益明顯，使得城鎮居民收入提高較快。農村經濟體制改革在家庭聯產承包責任制穩定后難以在短期內取得較大進展，同時政府的支農政策隨之轉變，對農業的投入逐漸下降，城鄉居民收入差距也隨之逐漸拉大。

第三階段（從1994年到1997年），城鄉收入差距階段性縮小，城鄉收入比降至2.4。1993年底，我國政府實施了大規模的宏觀調控政策，對國有企業改革、改制、改組造成大量職工分流、下崗，直接影響了城鎮居民收入水平的增加。期間，政府連續大幅度提高糧食收購價格，農民經營性收入增加。1997年出臺《鄉鎮企業法》，解決了大量農村剩余勞動力的就業問題，有效增加了農民工資性收入，城鄉居民收入差距顯著回落。

第四階段（從1997年到2009年），城鄉收入差距擴大到3.3，但擴大速度變緩。90年代末，農產品過剩拉低了市場價格，鄉鎮企業經營不善，效益下滑，兩方面作用共同抑制了農民收入增加，城鄉居民收入差距再次擴大。但此次擴大趨勢在2000年后由急變緩。2002年黨的十六大提出全面繁榮農村經濟，推動城鎮化進程，將發展農村經濟、促進農民增收作為全面建設小康社會的重大任務。隨后國家實施了一系列支農惠農政策，如減免農業稅、實行糧食補貼政策，推行新型農村醫療合作、免費義務教育等，減輕了農民負擔，極大地提高了農民積極性，城鄉收入差距逐漸穩定。

第五階段（從2009年到2014年），城鄉居民收入差距連續五年回落，2014年城鄉收入比達到近十年來的最低值2.9。這是因為“三農”問題受到高度關注，中央“一號文件”連續十二年聚焦“三農”?！笆濉币巹澗V要提出要加快社會主義新農村建設，發展現代農業，拓寬農民增收渠道，并配套實施科普惠農、大力發展農村金融等政策措施，促進了農民增收，農村居民收入增速明顯快于城鎮，城鄉收入差距呈逐漸縮小趨勢。

分析發現，我國城鄉收入差距在波動中上升，近五年得益于國家強農惠農助農政策，城鄉收入差距開始逐步縮小。長期看，城鄉收入差距將會進一步縮小，城鄉收入分配格局趨于優化，但目前依然處于高位。首先，城鄉居民收入的絕對差距仍然很大，1978年兩者差距為209元，2014年擴大至18952兀；其次，依據國家統計局頒布的《全面建設小康社會統計監測方案》，城鄉居民收入比應小于等于2.8，我國當前的城鄉收入差距水平距小康社會要求仍有不小差距。

二、比較分析城鄉收入差距演變的區域性特征

城鄉收入差距是整個收入分配差距構成中最重要的組成部分，縮小城鄉收入差距能夠同時緩解地區差距。因此，分地區研究能更清晰地發現我國城鄉收入差距的演變特征。根據《中國統計年鑒》提供的數據，分為東部、中部、西部和東北部四組②，通過人口加權計算各地區城鄉居民人均收入，進而計算各地區的城鄉收入差距。圖2描繪了各地區城鄉收入差距的演變軌跡。圖2：1995-2013年城鄉收入差距演變的地區特征

城鄉收入差距是整個收入分配差距構成中最重要的組成部分，縮小城鄉收入差距能夠同時緩解地區差距。因此，分地區研究能更清晰地發現我國城鄉收入差距的演變特征。根據《中國統計年鑒》提供的數據，分為東部、中部、西部和東北部四組②，通過人口加權計算各地區城鄉居民人均收入，進而計算各地區的城鄉收入差距。圖2描繪了各地區城鄉收入差距的演變軌跡。

過去20年間，東中西及東北四大經濟區域城鄉收入差距演變軌跡基本相同，受國家大幅提高農產品采購價格影響，90年代中期城鄉收入差距不斷縮小，1997年之后，差距逐漸拉大，之后保持相對穩定，2009年之后再次逐漸縮小，與圖l全國情況基本一致。其中，西部地區收入差距最大，東北地區差距最小，東部和中部地區居于兩者中間。

東部地區城鄉居民收入差距相對穩定，在2.75附近波動。東部沿海為我國經濟發達地帶，財政資金相對充足，國家扶持和鼓勵政策的貫徹和執行到位，農民各項收入較高，2013年人均可支配收入為11809元，遠高于其他三個地區。除此以外，東部地區地理環境優越，交通便捷，人口密集，在國家“鼓勵東部率先發展”政策下，以大中型城市為中心形成了多處經濟帶，農村剩余勞動力獲得了更多進城務工的機會，城鄉融合使得收入差距相對穩定。

中部地區城鄉居民收入差距水平與東部基本相同。中部地區是承接東部發展的重要經濟區域，在國家鼓勵中部崛起的政策指導下，中部地區利用連接東西的區位優勢以及在農業、基礎產業和交通運輸方面的優勢，經濟得到快速發展。農村居民也充分享受中東部城鎮經濟的發展紅利，近年來城鄉居民收入差距逐步縮小。

西部地區城鄉收入差距位于四大經濟區之首，在2001年至2009年間一直維持在3.75左右。2010年后，城鄉收入差距逐漸縮小，降至3.6以下，但仍然較高。相比而言，西部地區發展基礎條件較差，難以有效匯集經濟發展需要的人才、技術、資金等重要資源，再加上東部地區強大的集聚效應，資源從西部流向東部，使得區域之間經濟發展差距拉大。雖然國家1999年實施西部大開發戰略，但城鄉收入差距并沒有因此縮小。與東中部地區緊湊的城鄉布局不同，西部地區地域廣闊，城鄉分布分散，城鄉之間缺少應有的經濟聯系，工業化和城鎮化對農村的帶動作用較弱，農村居民的非農收入增收能力有限，城鄉收入差距不斷擴大。

東北地區的城鄉收入差距最小，其主要原因是城鎮居民人均收入相對較低。90年代以前，國家將東北地區作為我國主要的重工業基地，實現率先發展，然而隨著改革開放的深入，東部沿海地區崛起并逐步超越東北地區。此外，由于產業傳統和技術落伍，國有企業經營管理不善，1998年開始國有企業改革，作為老工業基地的東北地區首當其沖，大量職工下崗，城鎮居民收入增速變緩，城鄉收入差距也縮小到歷史最低水平。2003年國家提出振興東北老工業基地，實施一系列調整和改造措施，期間城鎮居民收入保持10%的穩定增長，城鄉收入差距逐漸增大。為了實現東北地區穩定健康發展，形成更合理的收入分配格局，未來的發展思路必須在深化工業改革和轉型的同時，進一步優化城鄉收入分配格局，確保東三省農業的可持續發展，使城鄉居民共享改革發展的成果。

比較發現，城鄉收入差距演變的地區特征同全國情況基本保持一致。分地區看，西部地區對整體城鄉收入差距變化的貢獻最大，是影響城鄉差距的主要地區，這也同時印證了縮小城鄉收入差距能夠緩解地區差距的判斷。

三、深入挖掘城鄉收入差距演變的結構性因素

對城鄉收入差距的分析，不僅要與區域經濟發展相結合，還要區別收入的不同性質和類型。將城鄉收入差距分解為工資性、經營性、財產性和轉移性收入差距，可以發現影響城鄉收入差距的結構性因素，如圖3所示。

工資性收入是城鄉居民收入的主要來源。1996年前，城鎮居民的工資性收入是農村居民工資收入的8-10倍左右，直到2012年，差距下降到5倍左右。工資性收入差距對城鄉收入差距的貢獻率約為80%，是城鄉收入差距的主要來源。結合全國城鄉居民收入的總體走勢，可以發現從1992年開始，工業化和城鎮化進程使工資性收入和總收入差距持續擴大，吸引農村勞動力向城鎮遷移，要素流動會促進要素價格的均等化，進城打工會增加農民的工資性收入，具體表現在1994年以后，城鄉居民收入差距的總體趨勢演進到第三階段，即階段性縮小，并且城鄉人均工資性收入差距也逐步縮小。對農村居民來說，工資性收入占比正在逐年提高，1985年僅占總收入的1 8%，到2013年首次超越經營性收入，占比達到45%，成為農村居民最主要的收入來源。目前國家已經出臺了一系列保護農民工的政策措施，如確保農民工工資、子女教育、醫療等，并且隨著戶籍制度改革，農村剩余勞動力的流動會進一步加快，工資性收入將會在農民總收入中占據更大的比重；對城鎮居民來說，工資性收入一直是首要收入來源，但是隨著多種所有制經濟的發展，工資性收入在城鎮居民收入中的比重正在逐漸下降，已從1985年的近90%下降到2013年的640-/0。國家著力改革收入分配制度，落實最低工資制度，收入分配向居民傾斜，并加強對國有企業負責人薪酬和工資總額管理。工資收入的調整將會有效縮小城鄉相對收入差距問題，但同時也應該看到，目前仍然存在著絕對工資性收入差距不斷擴大的問題。

經營性收入比值最低，變化最小，經營性收入城鄉差距從1985年的0.04：1上升到2013年的0.73：1，是四類收入來源中農村居民唯一高于城鎮的部分，其在城鄉居民收入差距中的貢獻率一直為負，有利于縮小城鄉居民收入差距。對農村居民來說，2000年以前經營性收入在總收入中占比基本保持在70%以上，是最主要的收入來源；2000年后在四類收人中增速最為緩慢，占比也迅速下降至2013的42%。農村居民的經營性收入目前主要是農產品銷售收入，經營性收入的增速與同期農產品價格指數同方向變動，也說明了這一問題。對城鎮居民來說，經營性收入僅占不到1 0%，但1996年以來，城市居民經營性收入的增長速度一直快于農村，隨著當前我國加快多種所有制經濟的發展，城鎮居民的經營性收入還會繼續增加。按此趨勢，城鎮經營性收入增速將會超過農村，從縮小收入差距的因素變為擴大收入差距的因素。

財產性收入差距在3：1左右，雖然目前在總收人中占比很小，但未來將是影響城鄉收入差距的關鍵因素。城鎮居民財產性收入呈多元化趨勢，占收入比重逐年提高。90年代居民的財產性收入主要是來自于投資有價證券。在我國股票市場剛剛建立的十年里，股票市場波動較大，因此在1993年、1995年及1997年牛熊市交替期間，城鄉居民財產性收入差距也出現大幅波動。然而，農村居民對資本市場的接受度和參與度遠低于城鎮居民，占全國土地和私人住宅絕大多數份額的農村集體所有土地和農民住宅，還不能自由上市流轉，農村產權制度改革不到位，征地補償標準較低，這均影響著農村居民的財產性收入，成為今后一段時期城鄉收入差距擴大的重要因素。

轉移性收入在城鄉間的差距非常大，2003年一度達到28：1。轉移性收入主要來自于國家的轉移支付，因此轉移收入的巨大差距直接體現了城鎮偏向的財政政策，有學者將其稱為城鄉分割的轉移性收入政策或歧視性收入再分配政策，即城鎮居民享受著更多的國家優惠補貼政策，獲得的好處遠多于農村居民。2004年以來隨著最低生活保障制度的實施，農村社會保障體系的逐步建立，城鄉居民轉移性收入差距出現了快速縮小趨勢，到2013年已經降至90年代初水平。隨著公共服務逐漸向鄉村覆蓋，城鄉間轉移性收入的差距將會繼續縮小，但由于占比不大，其對縮小整體城鄉收入差距的作用短時期非常有限。

從收入結構而言，縮小工資性收入差距，提高農民經營性收入，增加農民財產性收入，加大對農村的轉移性支付，進一步實現公共服務均等化，是抑制城鄉居民收入差距擴大、優化城鄉收入分配格局的切入點。

四、積極探索優化城鄉收入分配格局的有效路徑

一是深化戶籍制度改革，推動以人為核心的新型城鎮化進程，破除城鄉融合發展的制度障礙。

戶籍制度是造成我國城鄉居民收入差距拉大的主要制度根源。研究顯示，城鄉居民收入差距當中有28%可由戶籍制度直接解釋（Shi、Terry和Yao，2002）。破除戶籍制度限制，促進農村剩余勞動力流動，優化勞動力城鄉配置，有利于增加農村居民的工資性收入，縮小城鄉收入差距。首先，應當著力消除依附于戶籍制度的公共服務差別，實現公共服務均等化。新型戶籍制度要以人為本，保障公民權利，切實解決農村轉移人口在子女教育、就業、醫療、養老、住房保障、土地等方面的問題，將戶籍改革與公共服務均等化同步推進，保障和改善民生。第二，加快新型城鎮化進程，引導勞動力合理有序流動，堅持因地制宜、區別對待。城鎮化水平與城鄉收入差距是內在統一的，在保證基本制度安排的基礎上，統籌城鄉發展是提升城鎮化質量與優化城鄉收入分配格局的有效路徑。逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，將從根本上提高城鎮化質量，能夠在更深層次上促進勞動力遷移，更好地優化城鄉收入分配格局。

二是著力促進產業結構升級和多種所有制經濟發展，促進農村剩余勞動力流動，縮小城鄉工資性收入差距。

解決城鄉收入差距問題，重點在探索農民增收渠道，提高農民收入。首先，要促進產業結構升級，提高城鎮對轉移人口的承接能力，解決農村轉移人口的就業問題。勞動力是否向城鎮遷移既取決于能否享受到均等的公共服務，也取決于能否有穩定的就業，獲得更高的工資性收入。因此，要大力支持服務業、勞動密集型企業、小型微型企業和創新型科技企業發展，創造更多就業崗位。特別要注重提高服務業比重，增強中小城市產業承接能力和創新能力。這將有利于優化城鎮地區的經濟發展結構，推動就業重構，吸引農村轉移勞動力，增加農村居民的工資性收入。其次，要加快民營企業的發展，增強就地吸納能力。民營企業對發展農村經濟、提高農村居民收入具有重要意義，因此要關注并著力解決民營企業在發展過程中遇到的問題，這不僅有利于縮小城鄉發展差距和收入差距，還有利于促進我國多種所有制經濟的健康發展。

三是著力深化農村土地制度改革，增強解決“三農”問題的內生動力，增加農民財產性收入。

我國土地流轉政策需要進一步完善。對照1979年的泰爾指數測算，2015年城鄉收入差距將回歸到改革開放初期水平，意味著土地確權后新一輪的土地制度改革將開啟。

第一，通過土地征用制度改革和完善立法，實現對農民的合理補償。在土地征地補償方面，國務院發展研究中心調查結果顯示，當前被征地農民補償款只占土地增值收益的5%-10%，提升征地補償標準、加快推進征地制度改革迫在眉睫。

第二，建立完善的土地流轉制度，鼓勵土地使用權合理流動。土地要素的合理流動有利于形成專業化和集約化的農業生產方式，增加農民的農業經營收入和土地財產性收入。

第三，完善農村產權制度。農村土地產權制度改革是深化農村改革的重要領域。要結合新型城鎮化建設試點工作，完善農村土地承包經營權自愿退出和重新承包補償辦法，并適時推廣。

健全自愿退出土地承包經營權農戶保障，在補償經費、戶籍轉換、社保、參與集體資產收益分配等方面提供便利。根據黨的十八屆三中全會精神，要在積極推進完成好農村土地確權登記頒證工作的基礎上，本著農民自愿、保障權益、因地制宜、分類施策的原則，積極穩妥地推進農村土地產權制度改革。

四是著力整合細化惠農助農政策，激發新農村建設和農村經濟發展新活力，提高農村的轉移性收入。

我國在經濟發展過程中側重工業和城鎮發展，使得對農業和農村的財政投入相對不足。由于農村自身資金積累不足，對財政資金的依賴程度較大。財政政策向農村傾斜，如1978-1983年及2010到當前社會主義新農村建設時期，農村經濟和農民收入的增速就大幅加快，這說明支農政策在促進農業發展、農民增收方面具有重要作用。長期以來，地方財政支出帶有明顯的城鎮傾向，城鎮地區在地方政府支出占比越大，城鄉收入差距就越大（孫華臣、盧華和畢軍，2014），此外，政府財政農業支持的力度在逐漸減小，缺乏良好的持續性，在此背景下臨時性財政補貼對促進農村經濟增長的作用非常有限。

因此，支農財政需要進一步完善，以激發農村經濟活力。首先，要保持惠農政策的延續性，為農民增收提供長期穩定的政策支持。國家實行的“三減免、三補貼”和退耕還林補貼，效果明顯，要繼續穩定、完善和強化。其次，要在提高農業財政補貼的同時，整合農村優惠補貼政策，形成政策合力。對已經形成政策規定的常規性補貼，劃歸財政部統一集中撥付，并結合具體農業發展情況，由地方輔以臨時性補貼，增強惠農助農政策的實施力度和效果。

五是著力完善政績考核評價機制，形成城鄉資源配置更為均衡的強大引力，建立縮小城鄉收入差距的長效機制。

要實現收入分配改革的實質性推進，必須調整官員的政績考核方式，也就是在經濟發展中去唯GDP化。由于我國目前政績考核是以經濟增長為導向的，而城鎮部門效率又高于農村部門，經濟增長的重心集中在城鎮，導致地方政府在財政、金融行為上帶有明顯的城鎮偏向，大量投資投向生產性領域，而忽視發展投資見效較慢的農村經濟。此外，競爭錦標賽的考核方式，使得官員在地區工作中單純追求經濟發展速度而忽略了發展質量，財政對醫療、教育和社會保障的投入嚴重不足，城鄉收入差距不斷擴大。

習近平總書記在全國組織工作會議上強調，改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容。要實現收入分配改革的實質性推進，必須調整官員的政績考核方式，也就是在經濟發展中去唯GDP化，引導地方政府既注重地方經濟增長，又注重社會民生；地方政府投資既重視生產性領域，又重視服務性領域，最終實現城鎮與農村均衡發展、一體發展。在新的政績考評機制下，制度安排將會更加合理，資源配置將會更加均衡，城鄉關系將會更加和諧，能夠加快形成城鄉收入差距進一步縮小的長效機制。