午夜免费电影-中文字幕丰满乱孑伦无码专区-久久久久久亚洲精品无码-国产精品天天狠天天看

原標題：那些風景名勝區為何會走入瀕危困境？

12月11日，住建部在成都召開風景名勝區保護管理執法檢查總結會，會上通報了全國11個瀕危景區并亮出“黃牌”，要求列入嚴控名單的風景區在未來一年內限期整改，如果整改不力，住建部將提請國務院取消其國家級風景名勝區的稱號。住建部對風景區管理亮出如此大批量、高要求嚴厲措施，這還是前所未有的。一方面，我們要為住建部強化風景名勝區資源保護的力度，為子孫后代保留盡可能多的“美麗中國風景”行為叫好，另一方面，我們也要仔細觀察分析一下為何會出現這些問題背后的深層次的原因，這對今后住建部或未來新設立的國家公園管理機構的更科學的管理，也對各地風景區的具體管理機構的良性運轉，都是迫在眉睫的需要。

瀕危景區是怎樣形成的？

根據住建部通報的名單，11個風景名勝區榜上有名，分別是吉林仙景臺風景名勝區、江蘇太湖（無錫片區）風景名勝區、福建海壇風景名勝區、山東博山風景名勝區、重慶縉云山風景名勝區、四川貢嘎山風景名勝區、四川劍門蜀道風景名勝區、貴州榕江苗山侗水風景名勝區、甘肅麥積山風景名勝區、西藏納木錯—念青唐古拉山風景名勝區、西藏土林—古格風景名勝區。

那么，這些瀕危景區到底是怎樣形成的？

一、沒有按要求編制總體規劃

我國在1982年才開始建立風景名勝區制度，在全球各地國家公園制度建設中屬于后來者，經驗不足。對于風景名勝區的范圍邊界、保護與利用、管理部門重疊關系協調，都已經遇到很多問題，引起學術界、行業管理和涉景企業的高度關注。住建部（通過國務院頒布）管理條例中要求凡是國家級風景區都要編制總體規劃，這次被點名問責的風景區有不少獲得國家級金字招牌已經很多年。一些景區雖然戴著國家級的帽子，卻未能及時完成編制總體規劃并上報住建部轉請國務院核準工作。

二、沒按要求進行保護和建設

一些風景名勝區還存在不遵守禁建區、限建區和適建區的要求，出現開發重于保護的現象，具體表現為違規用地、亂搭亂建、重大項目穿越景區。

違規用地：有部分項目未批先建、邊建邊審批；

亂搭亂建：違規建設酒店、溫泉俱樂部，違規建設大型宣傳招牌；

重大項目穿越景區：在核心景區修建道路。

哪些因素造成景區違規？

除了各地政府及其風景區管理機構受地方經濟發展利益驅動，官商利益串通，違規占用核心景區土地進行商業化開發；或者風景區內居住很多原住民、很多屬于農村集體土地，當地居民為了擴大經營面積而盲目擴建。這些明顯的原因之外，是否還存在其他法規、技術本身的問題？值得我們思考。

一、風景名勝區未實施分類管理， 導致不同類型景區一刀切管理矛盾

我國的風景名勝區在管理上存在一刀切的問題，未來要實現科學的分類管理，才能符合各地實際，并與國際接軌。在國際上，國家公園體系都堅持分類管理、分區規劃（zoning）的原則。

那么今后應該如何對國家級風景名勝區進行分類？我們的建議是按照風景區離開城市人口的距離（也就是面臨的使用壓力）進行分類，主要分為兩類，一類是城市型，包括市區型（如杭州西湖）和城郊型（如無錫太湖之濱）兩個子類型，另一類是自然型，遠離城市人口密集地區（如九寨溝、張家界）。

根據上述城市型、自然型兩分法，觀察此次被黃牌警告的11個國家級風景名勝區，絕大多數屬于第一類，城市型。11個景區中7個都是位于城市市區之內或位于城市近郊，面臨的休閑、游憩需求巨大，如果不實行分區規劃、分類管理的政策，今后這類事件還會不斷發生。

根據分類管理、分區規劃的原則，城市型風景名勝區可以在強化游憩保護、提供自然和文化景觀的游賞之外，根據國民游憩、娛樂、休閑、度假需求，允許一定強度的住宿設施、文化設施開發，其中大多數應該作為公共產品和準公共產品經營，盡量減少商業性私人住宅的供給。實際上，設計獨特、與環境相呼應的住宅建設，并不一定減少削弱風景區的魅力，由于土地制度私有，美國國家公園內也存在少量私人住宅，歐洲阿爾卑斯山國家公園內有許多山地度假建筑本身成為吸引旅游者的風景。風景一詞，本身就包括私人建筑和鄉村、小鎮景觀。用一句流行的網絡語，能不能建設不重要，“關鍵看氣質”，設計、建造很精致用心、投資維護很講究的建筑，可以成為非常重要的風景。對于遠離城市的自然型風景名勝區，當然毫無疑問，一定要保持自然特色，弱化開發利用。

二、風景區（國家公園）需明確雙重管理目標

由于歷史原因，我國的國家公園體系在特殊的行政體系下形成了條塊分割的管理格局，住建部、國土資源部、國家林業局、水利部、國家文物局、國家海洋局、國家旅游局各管一塊，有的負責資源保護，有的負責開發利用，護用之間從立法到執法，從行政到經營，相互之間條塊分割嚴重，老死不相往來，給整個國家公園體系建設造成了嚴重內耗。

僅就住建部門受托管理的風景名勝區來看，目前住建部主導起草、國務院頒布的《風景名勝區條例》（2006年9月6日國務院第149次常務會議通過），過于偏重風景名勝區的資源保護和游賞功能提供，對于風景名勝區的分類管理、分區規劃語焉不詳，對觀光之外的戶外遺產教育、生態涵養、休閑度假等多種功能，基本上未加綜合考慮。實際上，只要不同部門之間加強溝通，這些功能之間并不存在嚴格的排他關系，而是可以彼此兼容、彼此促進的。

現在的風景名勝區在歷史上也是人與自然和諧相處的結果，是經過一代代人的保護和建設才形成今天的獨特境域。未來風景名勝區仍舊要沿著歷史的脈絡尋找目標定位，仍舊要沿著歷史的脈絡選擇發展路徑。

一味的保護和一味的建設都是不符合風景名勝區歷史脈絡的，只有堅持人與自然的和諧相處，堅持保護與開發的科學融合才能夠讓風景名勝區事業步入可持續的軌道。

目前來看，住建部在風景名勝區發展過程中如果排斥多功能發展，特別是城市型風景區的可持續發展，屬于一種被動的、消極的、不可持續的保護，這種保護也不符合風景名勝區發展的歷史規律。

三、風景區應有當代精品建筑流傳后世

觀察國務院公布的225處國家級風景名勝區，大多數都是自然風景與文化建筑和諧共處、相映成趣的文明結晶。今天的風景名勝區，都是歷代中國人民、其中具體的執行者沒有一個例外都是集聚了大量財富、掌握了高度文化水平、具有創造性的設計能力的精英階層締造成立。

正是因為一代代人抱著精品意識，對其進行不斷建設、不斷塑造、不斷積累的結果。任何風景區的建設都會對原有的自然環境和歷史氛圍帶來一定程度的沖擊與改變。風景名勝區的保護從來不意味著對歷史傳承一成不變的看守。保護與創新從來就沒不曾停息過。否則，200年后，中國將不會再有文化建筑與歷史景觀。今日的風景名勝區保護者和建設者應該擺脫封閉思想，以符合時代發展潮流的開放理念來參與到風景名勝區的保護與建設事業，讓一百年后的人們，能夠體驗到今天的執政黨、政府、投資者、設計師的創造性成果。讓風景名勝區煥發出時代的魅力。

此次被住建部列入黃牌警告的無錫太湖風景區馬山片區，當地政府花了近十年時間、投資幾十億人民幣，以創造精品、遺產后世的精神，打造成功被設計界嘆為觀止的禪意小鎮（拈花灣小鎮），建設之前本來就是馬山鎮下的一個山村，根本不存在所謂的不許建設的問題。開發者靈山公司五年心血打造出了傳世精品。它的締造者建設的梵宮，被國家文物局局長稱贊為當代文物。相信不久的將來，拈花灣小鎮很快就會變成未來的文化遺產，同樣能夠讓我們的后代懷著敬仰之情來欣賞。如果像住建部要求的那樣限期拆除，我想住建部就是暴殄天珍，又一次犯下毀滅文化的惡行。再說了，禪意小鎮從策劃、規劃、建設，其中經歷了近十年時間，你從來沒有叫停，現在一座充滿文化意境的建筑精品出現了，你再來叫拆除，讓人很懷疑是在釣魚執法。

如何避免風景名勝區滑向瀕危境地？

十八屆五中全會以來，生態文明建設成為頂層設計的重要價值觀。國家十三五規劃也將生態文明建設與國家公園制度建立，列入議事日程。這意味著中國國家公園體系也將在未來有一輪洗牌的動作，過去多頭管理的格局有可能在短期內發生轉變。

一、認清發展特征，制定多價值觀風景名勝區規劃

風景名勝區作為一類國家公園，其規劃涉及到多個利益主體，涉及眾多學科、多個政府部門、多種社會群體。這就導致了風景名勝區規劃的復雜性。如果仍然按照從前九龍治水、單一排他的規劃與管理套路，就有可能失去融合發展的良機，住建部可能會被剝奪風景名勝區的管理主導權。融合多種價值觀編制規劃，按不同類型風景區進行不同分區的規劃，制定相適應的管理政策，才會獲得中央政府、地方政府、當地居民、外來訪客的普遍支持。

二、根據分類管理原則解決好城市與景區發展的關系

城市規劃與風景名勝區規劃、旅游功能區規劃應該相互協調。

一方面，在過去30多年的城市化進程中，鋼筋水泥鋪天蓋地，風景名勝區也未能幸免。很多風景名勝區存在大搞商業性樓堂館所和人工化景觀的無序開發亂象，這種亂象實際上是粗放式城鎮化對風景名勝區的干擾。不僅破壞了景觀、也污染了環境，更影響了風景名勝區的文化傳承。從規劃角度來講，粗放城鎮化對風景名勝區的干擾和破壞。

另一方面，對于位處城市市區和近郊的風景區，面臨的城市休閑壓力很大，需要制定針對性更強的管理和規劃政策，允許風景區的多功能發展，但對景區內的建筑要有精品意識，為后世留下這一代人的經典之作。

三、擺脫弱化景區門票經濟依賴，更多提供公共產品屬性

我國很多風景名勝區都跨越了行政區域，風景名勝區管理與跨行政體系之間出現的權力真空，也是風景名勝區產生疤痕的重要原因，因為權力真空的存在，就導致了責權不明確、不清晰，風景名勝區的“美白”任務自然也就無人問津。以劍門蜀道風景名勝區為例，該風景名勝區跨越四川、陜西兩省，其中四川省內又跨越了德陽、綿陽、廣元三市，這就導致了劍門蜀道風景名勝區管理機構在行使職能時底氣不足、權力受限。

當風景區嚴重依賴門票經濟時，要讓各級地方政府放棄經濟發展尋租要求，是不現實的。只有當風景區變成公共產品，所在地方政府不再指望從中獲得門票銷售收入而需要承擔保護管理、市場秩序、社會治安等責任時，地方政府才會從中脫離而去，而由單獨成立運行的風景區管理機構按照護用并舉的原則，在中央財政的支持下實現其可持續發展目標。

四、項目更新改造與景區發展節奏相一致

在風景名勝區中還有一類項目，它們在過去是符合風景名勝區發展要求的，但是，隨著風景名勝區進入新的發展階段，這些項目面臨更新改造的問題。這時候，如果沒有及時做好更新改造計劃，那么，這些項目也會成為風景名勝區的疤痕。

風景名勝區的保護開發不是一個靜態的過程，而是一個動態的過程，隨著社會發展階段的不同，風景名勝區保護和開發的目標與路徑也需要做出及時調整，不斷優化功能組合、提升運營效率。

以風景名勝區旅游接待設施為例，很多設施是90年代建設的，已經無法適應新形勢需要，必須盡快改造升級，才能跟上時代發展節奏。

再以風景名勝區廁所為例，隨著廁所革命全面鋪開，風景名勝區廁所升級也成為一個具有時代特征的標志性事件。各地風景名勝區需要在廁所技術、廁所管理、廁所設計等方面做出因地制宜的升級計劃并及時落地。

五、加強風景區人力資源建設提高保護與利用管理水平

我國風景名勝區管理存在頂層權力鏈條與基層權力鏈條的異質化現象。頂層權力鏈條上聚集了較為優質的行政資源，有著一個相對理性的行政生態?；鶎訖嗔︽湕l上則聚集了較為弱勢的行政資源，其行政生態相對來說是脆弱、粗放的。甚至可以說帶有一點野蠻的色彩。

真正與基層風景名勝區管理者打過交道的人都知道，這些管理者基本上都是中國行政體系中最弱勢的一群人，他們在學問深度上、思想高度上、審美層次上都是無法與頂層權力鏈條相比的。然而，恰恰是這樣一群人在守護著代表國家精神氣質、傳承國家文明脈絡的風景名勝區。

更可怕的是，在風景名勝區的管理鏈條中，頂層權力鏈條規模較小，而基層權力鏈條規模龐大。因此，當權力鏈條揮舞起來的時候，我們會發現，處于頂層鏈條的人都能夠把事情做得相對到位和相對有序，但是，在權力鏈條的基層那一頭，卻出現了管理缺位和無序現象。這就是風景名勝區事業發展中最大的悲哀所在。

要解決這個問題，就需要不斷加強風景區人力資源建設，提高風景區的管理水平，實現資源保護與旅游發展的雙重目標，讓風景名勝區管理過程更加順暢、高效，讓風景名勝區管理結果更加科學、到位。

*作者：張棟平；大地風景旅游研究院副院長，執惠旅游專家作者。擁有近十年傳媒行業經驗。先后任上海藝術人文頻道《藝文傳奇》欄目策劃撰稿、北京電視臺《紀實》欄目策劃撰稿。近年來轉入城市規劃和旅游規劃行業，參與過《京滬高鐵開通對北京文化產業影響研究》《中國涼都中長期品牌發展規劃》等項目。 

【號外！】執惠私享會第二站將于12月19日（周六）下午在深圳舉辦，此次活動邀請到了多家深圳旅游O2O代表企業的創始人、高管，一起探討“2016年如何在‘互聯網+旅游’里煉金”的話題。除了干貨分享外，執惠旅游還將在現場抽出幸運觀眾送出由安科運達提供的塞舌爾、巴厘島往返機票！趕快約起來吧！報名請戳?“我要報名”！