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近年，旅游業持續增長，規模迅速擴大。據測算，旅游業增加值占國民經濟的比重已超過4%，許多地方，旅游業已成支柱產業，受到高度重視。2011年，中國公民年人均出游已接近兩次，旅游成為民眾生活的重要內容。每逢旅游旺季，“宰客門”等游客利益受損事件就易成為輿論熱點。如同青春期的少年，旅游業在高速發展的同時，也面臨著成長的煩惱。面對發展中的一系列矛盾，不能僅僅停留在“見招拆招”上，也不能簡單地“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而是需要有新思維，改革旅游體制，在根上解決。

旅游改革“以游客為本”

推動旅游改革的主體是政府。旅游業發展初期，包括旅游基礎設施在內的旅游業整體供給水平有了明顯改善。硬件水平提高了，但軟件明顯滯后，特別是面向游客的服務，離發達國家還有很大差距。

游客是旅游業的“衣食父母”，改革只有圍繞游客進行，才會取得效果。旅游業涉及到吃住行游購娛等一系列環節，是比較復雜的消費活動。游客是否游得滿意、游得舒心并不取決于單一的供應商。因此，政府在推動旅游業市場化的進程中，要整合各方面的職能，理順各種利益關系。目前，造成游客對旅游業不那么滿意的原因，大都可以歸結為體制機制缺陷。

主要靠旅游目的地推進改革

旅游業發展的早期，多半是由旅行社組織游客按一定線路來旅游。游客的體驗很大程度取決于旅行社及導游的服務。在這種旅游方式中，改革的對象主要是旅行社。這也是旅游管理部門牽頭推動改革的重要領域。

同時，散客旅游迅速勃興；伴隨休閑度假旅游的興起，停留在一地做深度游的旅游也更普遍。隨著旅游方式轉變，旅行社組織的團隊旅游比重迅速下降，這就使旅游目的地成為改革主戰場。三亞旅游宰客事件，就是散客在旅游目的地休閑度假遇到的問題，暴露的也正是地方政府在旅游業發展中的管理疏漏。

目前，盡管成都、秦皇島、舟山、張家界、桂林等城市正在嘗試旅游綜合改革，但總體而言，多數目的地政府在發展旅游業時，關注點還是主要集中在旅游形象宣傳、招商引資及旅游項目建設上，而在建立真正能夠滿足游客需求的機制上投入精力很少，這也是目前旅游改革難以取得更大突破的主要原因。

像服務居民那樣滿足游客需求

伴隨大量游客的進入，在為目的地帶來豐富旅游收入的同時，也給目的地管理形成了新的挑戰。對旅游目的地政府的改革來說，既要兼顧地區居民生活需求，又要滿足游客旅游需要。

像舟山，人口約110萬，但全年接待的游客量達到兩千多萬人次，一個居民平均對應20人次的旅游者。面對數量龐大的流動游客，政府需要把管理和服務從本地居民延伸到游客群體，進而實現游客與當地居民的和諧共處。

推動此類改革，需要相關部門將其職能與游客的需求更好地對接。比如，在制定市政規劃時，有的城市開始主動征求旅游部門的意見，甚至把旅游部門納入城市規劃委員會，以更好地體現游客的訴求。

旅游消費與居民消費不同，這種在非慣常環境發生的消費活動，往往更容易出現“欺客”“宰客”行為。比如，都是購物店，面向游客的購物店和以當地居民為主的商店自然有所不同；同樣是在餐館吃飯，不良商家對當地人和外地人就可能用相差很大的價格，讓游客面臨被“宰”的風險。這些問題，都需要旅游目的地政府增加旅游消費的透明度，保障游客利益。

優化旅游環境，可以將現有公共服務職能向游客延伸。比如有的城市市民通過其市政卡可以享受城市配套服務，但這些服務，新來的游客能否同市民一樣很便捷地享受，就很能體現目的地政府對游客的服務水平。此外，還可構建一些專門針對游客的旅游公共服務體系，像一些旅游城市建設的旅游咨詢中心就是如此。當然，如何將市場機制與財政投入結合起來，讓這些咨詢中心更好地服務游客，還應探索。

像埃及等熱點旅游國家專門設立旅游警察以幫助解決游客安全等方面問題，國內一些地方通過設立旅游法庭等方式快捷地解決旅游糾紛，都是創新旅游公共服務的積極嘗試，值得研究和借鑒。

旅行社、導游與購物商店的利益分配

旅游的產業鏈很長，涉及到眾多服務提供方，自然會產生一系列利益主體。利益主體間的沖突，最終也會反映到游客身上來。因此，能不能通過改革形成合理的利益分享機制，構造能良性運轉，為游客提供完備服務的后臺系統，不僅關系到游客滿意度的高低，對旅游業健康發展也有重要意義。固有的利益格局一旦形成，就容易產生路徑依賴。如果沒有外力介入打破不合理的利益機制，會造成很大危害。旅游改革就是要通過恰當方式，對利益分享機制重新調整，以激發參與各方的積極性，形成良性發展。

大體上，圍繞旅游活動形成的利益相關者主要有旅游投資商、旅游經營者、旅游服務人員、旅游資源掌控者、旅游地居民、游客等。在各種利益格局中，比較典型的利益博弈有兩種：一種是旅行社、導游、旅游購物商店之間的利益博弈。目前，旅游業界反映普遍的“零負團費”、強迫或變相強迫游客購物等嚴重損害游客利益的行為，就是因為這一機制不順造成的。

旅行社競爭激烈，加之旅游消費者過分關注價格因素的大背景下，一些旅行社通過低價方式招攬游客，然后再將旅游團“轉賣”給并非旅行社固定員工的社會導游。

這一利益格局使導游不僅沒有正常的服務收入，反而在接團之初就面臨利益損失。為此，導游必須要通過誘導甚至逼迫游客購物才能盈利，這直接造成旅游服務質量大打折扣。

對旅游購物商店來說，為了支付導游的高額回扣，自然會抬高購物品價格，這也必然會損害游客的利益。比如2010年反響很大的香港導游阿珍事件（某赴港旅游團里一對夫婦不滿被強逼購物，與一名香港女導游及內地女領隊大打出手，內地夫婦與女導游其后被控在公眾地方打架罪），就是這一利益機制主導下的惡果。

這一利益格局中，導游處于關鍵環節。目前一些地方旅游部門正嘗試通過導游體制改革，保障導游的基本利益，規范和引導導游行為。還有一些地方嘗試通過建立和完善導游協會等方式來塑造新型的導游主體，理順導游和旅行社之間的關系，形成相對合理的利益分享機制。

政府、投資者與居民的利益分配

另一種是旅游資源管理者、旅游投資者與當地居民的利益博弈。對許多旅游資源來說，只有通過整體開發才能較好地實現資源保護和利用有機統一，最大限度地發揮其綜合價值。

一般而言，對旅游資源行使代理管轄權的政府，愿意委托一個投資主體對旅游資源進行開發、建設和經營。

對旅游投資者來說，它不是做公益事業，必然要追求合理的投入產出比。如果讓當地居民參與分享利益過多，自然會因無錢可賺放棄投資，結果也會使得當地居民無法分享旅游業發展帶來的收益。

對于資源所在地居民而言，如果不能因旅游業發展而受益，反而還要承受發展帶來的物價上漲等負面因素，并不公平，也無法持續。

面對這樣的狀況，需要政府通過改革，平衡各方利益，尤其是要增強相對弱勢的當地居民的博弈能力，形成合理的利益格局。

改革突破口：建立高效的統籌協調機制

旅游業是綜合性產業，涉及的環節眾多，能否健康發展并不單單取決于旅游部門，還需要相關政府部門共同推動。比如，游客出行涉及到交通部門；游客在外就餐，涉及到食品安全部門；游客參加游藝活動，其游藝設備的安全問題又與質檢部門的工作緊密相關。

改革并非旅游部門的改革，而是對現有管理體系的改革。目前的政府部門劃分有利于明確分工，但過于剛性的職責分工也易導致各自為戰、互不配合。雖然旅游部門是推動旅游業發展的主管部門，但旅游部門自身職能有限，不可能憑一己之力推動旅游業的發展；另一方面，對旅游部門所了解的游客訴求、旅游業發展規律等信息，又缺少相應的機制反饋到各相關部門。這就需要一個更高層次的統籌協調和管理機制來整合各部門的力量，更好地為游客提供服務。

從國際上看，很多國家都有相應的旅游統籌協調機制。比如，德國在聯邦議會中專門設置了旅游委員會，由議會各黨團代表組成，并由一名國務秘書負責聯絡工作。美國設立了內閣級的旅游協調部，具體成員由國務卿、內政部、勞工旅游組織、美國商會、國際行業管理、管理與預算辦公室的代表組成，負責協調聯邦旅游政策。

從中國的實踐看，1978年中央成立旅游工作領導小組；1986年，國務院又重新成立了旅游協調領導小組；1988年，國務院撤銷旅游協調領導小組，成立旅游事業委員會。這一機構的設立對解決旅游業發展中的一些重大問題發揮了積極作用，隨后這一機構在國務院清理非常設機構中被撤銷。1999年全國休假制度調整后，為適應假日旅游迅猛發展的需求，國務院又設立假日旅游部際協調會議，由14個部委組成，國務院副秘書長兼任協調會議主任。下設辦公室，放在國家旅游局。從實際運行看，假日旅游部際協調會議對解決“黃金周”旅游中的熱點難點問題發揮了作用，但由于其不具備討論決定其他重大旅游事宜的職責，其協調力度遠遠不及綜合性的旅游業發展協調機構。

目前統籌協調旅游業發展的主要有兩種模式。一種是成立跨部門的旅游綜合協調機構，目前全國28個省區市都設立了由多個部門參加的旅游發展領導小組，其中有12個地方是由省長（主席或書記）擔任小組組長。盡管各地已經意識到統籌協調機構的重要性，但許多地方設立這些非正式機構以后，由于缺少有效的議事機制和明確的工作任務，作用并不明顯。另一種是強化旅游部門的綜合協調職能，其中比較典型的是北京市和海南省。比如北京市旅游發展委員會將與旅游業發展緊密相關的園林、綠化、文化、文物、水務、商務、規劃、國土、建設、交通等部門副職作為兼職委員，以提高旅游部門在推動旅游業發展中的綜合協調能力。

任何組織設立的目的是為了解決實際問題。大體上看，其一，統籌協調機制應成為協調各部門行動，研究共同解決旅游業發展重大問題的決策平臺。其二，該機制需要重點破除各部門不合理規定對旅游業發展的限制（比如，在一些地方，賓館飯店與一般工業企業同等的水電氣價格政策還沒有得到落實；銀行卡刷卡費率對賓館飯店執行的還是同珠寶金飾商戶一樣的最高標準）。其三，該機制應成為推動改革試點的主導力量，通過指導地方改革創新，為全國的旅游改革探路。

當前，迫切需要在國家層面成立旅游業發展統籌協調機構，并使地方統籌協調機制發揮更大作用，這樣，旅游體制改革才有強大的組織保障，才能有效推動。