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高質量發展是“十四五”時期國家經濟社會發展的主題，同樣也是旅游業發展的主攻方向。在旅游業高質量發展的總體要求下，需要對十個方面的重大問題做出判斷和回答：

一是發展背景：審慎研判疫情下旅游業的恢復態勢

2020年的新冠肺炎疫情在國內已經總體可控，但依然還是“十四五”時期旅游業發展最大的不確定因素。雖然疫情爆發以來，疫苗研制加速推進，加之國人出游率降幅在收窄，2021年春節各地出游的反彈形勢不錯，但對未來旅游市場的全面復蘇依然不宜盲目樂觀。2020年2月在疫情肆虐之時，很少有人能預料到旅游業受損超過一半，有權威機構的預測也是2020年國內旅游人數降幅將在15%左右，國內旅游收入降幅將在20%左右；近日文化和旅游部財務司公布的數據顯示，2020年國內旅游人數同比下降了52.1%，國內旅游收入同比下降61.1%。實際的數據遠比當初預計的嚴重。正如文化和旅游部胡和平部長所言，“我們要在全球疫情擴散蔓延態勢仍在持續,我國的疫情反彈風險依然存在的形勢下,統籌推進疫情防控和旅游發展。”從目前的情況看，旅游市場可能要在2022年甚至2023年才能恢復到2019年的水平。我們需要對“十四五”期間旅游市場全面恢復所面臨的各種風險與挑戰有足夠的心理準備和行動儲備。

二是發展契機：把握擴大內需戰略下旅游消費增長機遇

國家“十四五”規劃提出，“形成強大國內市場，構建新發展格局”，同時明確要求“堅持擴大內需這個戰略基點，加快培育完整內需體系”，“全面促進消費。增強消費對經濟發展的基礎性作用，順應消費升級趨勢，提升傳統消費，培育新型消費，適當增加公共消費。”因此，“十四五”時期，旅游業發展的主要任務是為國家擴大內需戰略做出更大貢獻；同時，這也是旅游業爭取國家政策支持的重要契機。值得注意的是，由于收入差距的擴大，“十四五”期間，旅游消費分層的態勢將進一步加劇；但我國旅游產品結構與旅游消費結構并不匹配。這意味著我們不能將發展“大眾旅游”簡單等同于低端旅游產品供給；在推動更多國民參與旅游消費的同時，把更多精力放在滿足中高收入群體旅游消費升級的需求上，將成為擴大旅游消費的重點。

三是發展重點：繼續推進文化和旅游深度融合

2018年3月，文化和旅游部成立以來，文旅融合一直是行業關注的熱點，但除了省級層面的北京和山西以及少數地級市出臺指導文化和旅游融合發展的政策意見之外，還沒在全國范圍內對文化和旅游融合發展做出系統的部署。“十四五”時期，文化和旅游融合的思路和舉措將更加明確，一些具有示范性的文化和旅游融合區域和項目也將陸續推出。未來，文化和旅游深度融合的重點：一方面是如何將更多特色文化資源和文化元素挖掘出來，將其轉化優質的文化旅游產品和獨特的文化旅游體驗；另一方面則是如何充分發揮旅游的渠道優勢，廣泛傳播社會主義核心價值觀和中國優秀文化。由于旅游業自身的經濟屬性，在要求其承擔更多文化功能的時候，則需要設計相應的融合機制和制定相應的激勵措施，否則就很難將社會效益與經濟效益協調起來。此外，“十四五”期間，文旅融合的重頭戲是“建設一批富有文化底蘊的世界級旅游景區和度假區，打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區。”可以考慮借鑒國家自貿區的做法，并結合文化旅游部門擅長的標準化工作手段，在積極爭取國家層面政策支持的基礎上，通過典型試點——經驗梳理——推廣應用的方式予以推動。

四是發展制度：不斷優化和深化旅游改革

自2010年起國家旅游行政部門就一直在努力推動旅游綜合改革，但效果并不理想。旅游改革的問題雖然反映在旅游發展領域，但改革的對象卻主要是與旅游相關的各種有形無形規定。“十四五”期間，旅游改革需要在深入研究各種制約旅游業高質量發展不合理規定的基礎上，結合國家改革總體進程，爭取相關部門支持，逐項推進。比如旅游用地制度改革，2021年的中央一號文件明確提出，“積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度”，“根據鄉村休閑觀光等產業分散布局的實際需要，探索靈活多樣的供地新方式。”這就要求我們及時跟進，通過改革將有利于鄉村旅游業發展的土地政策固化下來。此外，在具體推進旅游改革時，還要特別注意調動地方政府的積極性，將全域旅游示范區、文化和旅游消費試點城市、文化產業和旅游產業融合發展示范區等創建載體培育成改革載體，通過上下結合，實現改革的突破。

五是發展主體：進一步做優做強旅游企業

旅游企業是旅游業高質量發展的主體，但我國旅游企業發展質量卻總體不高。此外，受疫情沖擊，我國多數旅游企業也是“傷痕累累”。過去我們發展旅游企業的慣性思路是做大做強，但從旅游業發展的實際看，除了少數互聯網渠道端的旅游企業，大旅游企業鳳毛麟角，中小旅游企業是旅游業發展的主體。像過去業界認為最大的旅游企業美國運通，主要業務其實金融；而20多強的中國旅游集團，大多旅游業務的占比并不高。相較于制造業以市場集中度作為主要指標來衡量企業的發展質量，旅游行業發展的常態也許就是低市場集中度。因此，“十四五”期間，我們需要反思簡單“一味求大”的思路，將工作重點更多調整到支持大旅游企業培育創新旅游業務，支持優質中小旅游企業快速成長上來。

六是發展增量：推動有效、合理、精細的旅游投資

旅游投資是促進旅游業高質量發展，旅游產品結構轉型的重要力量，但過去業界習慣于把每年旅游投資額的數量和增長率，作為行業景氣的證明。實際上過去每年統計公布的上萬億旅游投資中不少是披著旅游綜合體“面紗”的房地產投資，而去除掉地產投資以及部分計入旅游投資的市政建設項目之后，每年的旅游投資數量并不一定很多。受新冠疫情的影響，旅游消費市場受到抑制，旅游實體投資也會變得更加謹慎。此外，過去旅游大項目相關的旅游投資大都與地產商有關。2020年房地產投資同比增長7%，成為推動中國經濟實現正增長的重要力量，但是增幅比上年回落2.9個百分點。受國家大政方針的調整，預計“十四五”期間房地產投資規模呈萎縮態勢，這也必將影響“非剛需”的旅游地產投資。未來，需要考慮建立能真正反映旅游產業供給現狀和引導旅游科學投資的統計指標體系；同時鼓勵和支持符合市場需求、有創意的中小旅游投資項目落地。

七是發展動力：加快推進旅游領域的技術應用

受國內外環境的變化，國家層面更加重視科技進步。中央經濟工作會議確定的2021年八項重大任務中，第一項就是“強化國家戰略科技力量”。旅游業不是原發科技的產生地，但卻可以成為現代科技應用的重要領域。比如自動駕駛技術，在社會道路上廣泛使用之前，大可在旅游景區提前應用；再比如虛擬現實技術，在大規模進入家庭之前，可以在豐富旅游體驗中進行嘗試。“十四五”期間旅游業需要重點關注的技術主要有：5G技術、大數據、人工智能、區塊鏈技術；其應用需要聚焦的重點領域主要是：通過科技豐富旅游體驗、增加旅游消費、促進文旅融合、提高服務效率、優化旅游治理等方面。

八是發展基礎：充分發揮人力資本的支撐作用

作為人對人服務的產業，人力資本對旅游業高質量發展具有重要作用。但從現實情況看，一方面作為勞動密集型產業，旅游業吸納了大量就業人口；另一方面旅游從業人員薪酬低、增長慢，又不利于吸引高素質人才。根據《中國飯店業務統計》數據顯示，盡管中國五星級酒店全年全職員工薪酬和福利從2015年的9.5萬元升至2019年的12萬元，年均增長率均為6%，但仍然低于國家統計局發布的全國平均工資水平4個百分點左右。“十四五”期間，需要在工資水平相對較低的情況下，穩定基本旅游服務人員隊伍；同時也需要提高核心崗位專業人才的核心能力，吸引更多優秀人才進入旅游行業。此外，還需要加快解決學用脫節的問題，全面提高旅游從業隊伍的素質；同時采取有效措施彌補旅游景區、旅游新業態等運營人才缺乏的“短板”。

九是發展邏輯：不斷優化旅游業的運行模式

促進旅游業高質量發展是一個系統工程，如何優化旅游大系統中的各種運行模式應該成為“十四五”時期重點關注的問題。首先是商業運行模式，特別要妥善處理線上渠道企業和線下產品供給企業之間的關系，既要推動特色化、規模化發展，也要防止由于過度壟斷對競爭和創新的抑制。其次要完善旅游治理模式，探索在弱化事前審批背景下，強化事中事后監管的模式，要形成公平、有序競爭的市場環境，既要管得住，又不能因為過分監管干擾旅游企業的正常運營。再次是要形成政府和企業之間互動的模式，特別是要發揮協會等社會組織的作用，形成旅游業高質量發展的合力。

十是發展格局：有序推進旅游發展的雙循環

為應對世界形勢變化，國家層面提出了“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的發展思想。就旅游業而言，國家層面十分看重入出境旅游在弘揚中國優秀文化，展示國家形象等方面的作用。但由于旅游業主要是基于人的流動，在目前的形勢下，旅游服務很難按照貨物商品的思路去推進雙循環。2021年初，國外新冠疫情感染人數已經超過1億，且感染人數仍在不斷增加，按照“外防輸入”的抗疫方針，2021年入出境旅游發展前景依然堪憂。如果全球疫情不能有效控制，整個“十四五”期間，我們的國際旅游都很難真正復蘇。這就意味著，我們“十四五”的工作重點應該放在“國內大循環”上；對入境旅游來說，仍然需要繼續蟄伏，保存力量，同時做好政策儲備，等待寒冬過去，春天到來！

*本文來源：微信公眾號“中國旅游協會休閑度假分會”（ID:XXDJFH），作者：曾博偉，原標題：《曾博偉 |“十四五”旅游業高質量發展的十個重大問題》。

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十四五 高質量發展 十個重大問題

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