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按照黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進工作總基調，為幫助包括旅游在內的服務業領域困難行業渡過難關、恢復發展，經國務院同意，國家發展改革委、財政部、文化和旅游部等十四部委印發了《關于促進服務業領域困難行業恢復發展的若干政策》的通知（發改財金【2022】271號），提出新一輪紓困扶持政策措施。在旅游業面臨市場收縮和艱難復蘇的今天，本輪政策讓市場主體和廣大業者看到了政府助企紓困的堅強決心，也為消費增長和產業創新注入了堅定信心。

一、 旅游業面臨著歷史上最嚴峻的挑戰和最漫長的復蘇

改革開放四十多年來，旅游業先后經歷了政治風波、自然災害、公共衛生事件、經濟危機多重考驗，但是從來沒有像新冠疫情這樣長時間的全面停滯，也沒有任何可資借鑒的經驗。九十年代的市場疲軟和亞洲金融危機影響了剛剛起步的國內旅游市場，但是市場主體數量和從業人員的規模相對有限，1999年國慶節假期首次實施七天假期的“黃金周”制度，有效激發了大眾旅游的消費熱情。2003年的“非典”、2008年汶川大地震對旅游業的影響在空間和時間上都有限。歷時三年的新冠疫情則全面影響了入境、出境和國內三大旅游市場，旅行社、在線旅行商、酒店、民宿、旅游景區和度假區、旅游車船等所有業態，以及包括70萬導游在內的2850萬直接從業人員。2020年，全國國內旅游人數28.79億人次，同比下降52.1%；國內旅游收入2.23萬億元，同比下降61.1%。全國31074家旅行社營業收入只有2389.69億元，營業利潤-69.15億元，星級飯店平均出租率39.0%。

我們來看最新的一組數據，2022年春節，全國國內旅游出游2.51億人次，同比減少2.0%，按可比口徑恢復到2019年春節假日同期的73.9%；實現國內旅游收入2891.98億元，同比減少3.9%，僅恢復到2019年同期的56.3%；省內游客占比78.3%，其中地市級行政區域的游客占比73.9%，游客平均出游距離131.8公里，較去年同期減少1.5%。這意味著出游人次減少的同時，出游距離和目的地游憩半徑也在下降，旅游消費進一步收縮。對于高度依賴城鄉居民空間位移和異地消費、經濟屬性強、市場化程度高的旅游業而言，市場沒了，就什么都沒了。

面對入出境旅游全面停滯、國內跨省旅游因疫情防控不得不局部“熔斷”，主要靠近程旅游和本地休閑市場支撐的旅游業，暫退旅行社質量保證金、免交協會會員費用和相關的財稅政策很難讓企業有切實的獲得感。最令人擔憂的是，旅游消費意愿仍在持續下降，旅游市場主體信心則在逐漸流失。一旦業者因為看不到希望而選擇躺平，甚至連聲音都消失了，我們將不得不面對旅游業歷史上最黑的黑暗。旅游業的困難，政府看到了，業者的聲音，政府也聽到了。

二、 政策彰顯了政府助企紓困和扶持發展的堅強決心

2020年春節過后，產業復蘇和企業紓困一直都是旅游系統的工作重點。中央政府政策目標是普惠的，而非特殊的；政策傳導則是市場的，而非行政的。效果上看，對行業有感的還是市場政策，3月14日恢復了省內游，7月14日恢復了跨省游，旅游業開始筑底回升。2021年勞動節假期，全國國內出游人次比2019年同期已經有了小幅的正增長。從暑期開始，受局部地點多點散發疫情的影響，特別是南京祿口機場、內蒙古額濟納旗、湖南張家界等地涉旅疫情的影響，國務院聯防聯控機制對跨省游采取了有條件“熔斷機制”，旅游業復蘇進程受阻，旅行社、線上旅行商、旅游景區和度假區、酒店和民宿等旅游企業自然減員和收入下降明顯。

針對上述困難，本輪紓困政策堅持目標導向、問題導向和分類實施，針對旅游業打出“10+7+N”的政策組合拳。10是針對包括旅游在內的服務業出臺十條共同適用的紓困扶持措施，7是針對旅游業七條紓困扶持措施，N是回應業界呼聲的精準實施疫情防控“四個精準”“三個不得”，力求保持經濟發展和社會生活的正常秩序。加上國務院有關部門和各地在貫徹落實的過程中陸續出臺的專項支持舉措，可以預期旅游業將進入疫情以來層級最高、力度最大、效果最為明顯的政策周期，有力促進旅游市場復蘇進程。

從旅游業紓困扶持措施來看，既有繼續實施旅行社暫退旅游服務質量保證金的延續性政策（第24條），也有符合條件的旅游企業緩繳失業保險、工傷保險費（第25條）、鼓勵機關事業單位將符合條件的工會活動、會展活動從方案制訂到組織協調交由旅行社承接，合理確定預定款比例的創新政策（第28條），還對政府采購住宿、會議、餐飲等服務項目時，不得限制星級飯店和民營企業參與采購的明確要求（第27條）。本輪政策還就加強銀旅合作、銀行和非銀行金融機構的專項支持，鼓勵旅游企業發行公司信用類債券、拓寬旅游企業多元化融資渠道，為各部門、各地貫徹政策預留了創新空間（第26、29、30條）。

除了有針對性的七條政策，各類旅游市場主體更要重點關注服務業共同適用的十條紓困扶持政策。共同適用的涵義可以理解為，旅游企業可以直接享受文件所列的政策紅利。從文本角度看，政策規定得很細致，也非常方便操作。2022年對生產、生活性服務業納稅人當期可抵扣進項稅額繼續分別按10%和15%加計抵減應納稅額（第1條）；將“六稅兩費”適用范圍由增值稅小規模納稅人擴展到小型微利企業和個體工商戶（第2條）；對不裁員和少裁員的企業繼續實施普惠性失業保險穩崗返還政策，在中小微企業的返還比例從60%最高提至90%（第5條）；引導銀行用好降準釋放的2.2萬億元資金，優先支持困難行業特別是服務業小微企業和民營企業（第7條）；督促指導降低銀行帳戶收費、轉賬匯款手續費、銀行卡刷卡手續費，減輕服務業小微企業和個體工商戶經營成本壓力（第9條）。從統計數據來看，絕大多數旅游企業特別是旅行社都屬于小型微利企業。行業協會和旅游企業要組建專班研究并用好十條普惠政策，而不能只聚焦于專門針對旅游業和七條政策，爭取所在地政府的政策支持，切實降低企業的經營成本和財務費用。

三、 旅游業注入了市場復蘇和變革創新的堅定信心

除普惠十條和旅游七條，市場主體還要關注精準實施疫情防控措施為旅游市場帶來的利好預期。如果說前者為市場主體注入了財政、金融和產業政策支撐力，后者則有利于營造鼓勵消費、放心出游的社會環境，并有效提振旅游市場信心。比如第42條要求“認真落實嚴格、科學、精準的疫情防控措施，堅決防止和避免“放松防控”和“過度防控”兩種傾向，有效恢復和保持服務業發展的正常秩序”。什么是正常秩序該有的樣子？是迪士尼度假區的游客一邊做著核酸，一邊觀看炫麗的煙花表演；是管理空間可以精準到20平方米的奶茶店，其它地區店照開、人照進；是疫情防控常態化以后城市居民、廣大游客心態的成熟與穩定，有疫防疫，沒疫就正常生活、休閑和旅游。如果各地各部門按照這個做了，必然會帶來旅游意愿和消費熱度的提升。政策千萬條，市場第一條。市場起來了，企業有生意做了，旅游業自然就復蘇了。

從政策文本來看，第42條還提出了“四個精準”即：建立精準監測機制、提升精準識別能力、強化精準管控隔離、推廣精準防護理念，可以理解為是對“放松防控”的再次強調，更是對“過度防控”的理性回調。第43條強調，嚴格落實國務院聯防聯控機制綜合組防疫政策“五個不得”要求的基礎上，進一步對服務業行業提出了“三個不得”的精準防疫要求。文件明確要求“不得非經流調，無政策依據對餐廳、商超、景區景點、電影院及相關服務場所實行關停措施，延長關停時間”“不得在國務院聯防聯控機制政策要求基礎上擅自增加對服務業的疫情防控措施”。還有一句話值得關注，“各省級人民政府要統籌本地區疫情防控措施總體要求，針對服務業行業特點，建立疫情防控措施層層加碼問題反映、核實、糾正專項工作機制”。這些政策有助于推動旅游行政主管部門調整團隊旅游和“機票+酒店”業務的熔斷機制適用范圍，由跨省游熔斷調整為跨市游熔斷，也不排除直接取消這一市場管制工具。對于旅行社和線上旅行社來說，這是顯而易見的政策利好預期。更為樂觀的推測是，這些措施也在為下一步放開入出境旅游做壓力測試和積累經驗。

針對餐飲、零售、交通運輸和民航業的紓困扶持政策將進一步釋放旅游供應商活力，優化旅游供給結構。對鐵路、航空公司和機場、交通的金融支持，加上相關的稅收和費用減免，新能源交通工具更新和港口建設政策，將營造更加有利于游客出行和在地消費的交通出行環境。

旅游者多了，消費起來了，旅游業的春天還會遠嗎？

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