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國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心副主任沈遲在“2018明德經濟論壇”上，從五個方面深入探討了中國小城鎮的發展之路。一是小城鎮發展歷程，從小城鎮發展歷程來看一些規律性的東西。二是回顧了近一兩年來，特色小鎮在全國掀起的熱潮。三是總結特色小鎮發展過程中存在的問題。四是特色小鎮發展要有正確的認識。五是特色小鎮未來發展的路徑。

小城鎮建設歷程

特色小鎮不是具體的建制鎮，但也離不開小城鎮。小城鎮的發展離不開中國特別改革開放以后城鎮化的發展的歷程。在改革開放以前，我們的城鎮化受制約很多，其中最大一個問題是不讓農民進城。直到1985年中央一號文件提出，農民可以自帶口糧進小城鎮務工營商，一開始是小城鎮，后來也不限小城鎮了。這個時候農民進城才算正當的活動，鄉鎮企業也開始發力。當時，城市建設的總方針叫做控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市。1995年，提出了確定了52個國家新型小城鎮進行綜合改革試點。1998年中共中央關于農業和農村工作若干重大問題決定首次提出小城鎮大戰略問題，與農業農村發展相關聯，小城鎮的發展是一個重大的戰略問題，這是解決小城鎮在我國城鎮化過程中的重大作用。到2000年，國家出臺了關于促進小城鎮健康發展若干意見。此后，發展有些分化。不再是過去單一強調大城市發展，要求逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展。

2005、2008、和2010年國家發改委分三批公布改革試點小城鎮，到2011年住房和城市建設部也公布了關于綠色重點小城鎮示范實施意見和綠色低碳重點小城鎮建設評價指標。2014年中央出臺新型城鎮化規劃，對城鎮化發展到新階段以后，總體布局、發展規劃有了一個比較明晰的思路。

小鎮建設熱潮

隨著經濟發展，小城鎮建設也出現了一些新的發展。浙江省總結了在比較小的地方上城鎮發展情況，并出臺了關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見。中管辦去浙江省調研，肯定了當地做法。2016年7月，三部委聯合下發關于開展特色小鎮培育工作的通知。此后，中央層面提出要促進特色小鎮的培育。特色小鎮的開發建設開始熱起來了。

2016年10月份，住房和城鄉建設部公布第一批中國特色小鎮名單，2017年8月份住房城鄉建設部和財政步聯合公布第二批全國特色小鎮名單。這時候，特色小鎮建設已經非常火熱。

改革開放以后的不同時期，小鎮的政策在不同時期有不同的城鎮化的方針。“六五”時期，22個字方針，到了“七五”期間，堅決防止大城市過渡膨脹，重點發展中小城市和城鎮，“八五”期間仍然是嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城鎮。在此期間，尤其是到90年代后期，是小城市發展比較快的階段。“十五”期間，以及2000年以后，城鎮化方針提出實施城鎮化戰略，走符合我國國情、大中小城市發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理體系。“十一五”期間城鎮化又做了調整，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，把城市群作為推進城鎮化的主體形態。“十二五”期間，以大城市為依托，中小城市為重點。“十三五”期間，提出新型城鎮化規劃，優化城鎮規劃結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，重點發展小城鎮，核心是大中小城市和小城鎮協調發展。

上述從政策層面對于小城鎮的各種表述，可以看到每個階段，都很重視小城鎮的發展。這一點和我們的實際感覺不一樣的。

由于在相當長一段時間內，我國經濟發展主要是集中在大中城市群。雖然也有小城鎮發展的方針，但各地資源配置的重點是放在大中城市，小城鎮被壓制了很長時間。2016年，出臺關于加快培育小城鎮和特色小鎮通知，輿情非常關注，統計數字表明關于特色小鎮的輿情指數非常高。每一個階段都有特色小鎮怎么建設的關注，甚至有些房地產企業用特色小鎮的狂歡來形容這種熱情。而且，很多資金對特色小鎮的投資也很明顯。根據國內已經形成的小鎮樣本統計，要建設一千個特色小鎮，將會有三到五萬億的投資。特色小鎮的投資額非常高，多的居然有五百多億投資額。這種熱度出乎當初政策導向的預料。

為什么會這樣？可能和前一段政策的調整有關系。因為過去大家關注的熱點比較多，大城市、新城新區。去年10月1日以后，雄安新區公布以后，到現在沒有新的增加過。在那之前已經批了18個特色小鎮，現在沒有新增。因為其他地方，國家不會給予特別政策，所以大家全都往特色小鎮來。12月5日關于規范特色小鎮建設指導意見中提出，特色小鎮不是一個框，不能把什么都往里面裝。

特色小鎮建設的基數很大，房地產開發商熱情很高。有的甚至提出農業小鎮，農業就是農業，和小鎮是兩回事。有的提出科技小鎮，這個能打造好嗎？各個地方、部門系統，例如體育總局、林業局也要建特色小鎮。所以說，特色小鎮建設的熱潮非常大。著名的乒乓球總教練，居然也開始投資搞特色小鎮。到了風口，風太大了豬都會飛上天。我們不是沒有過著名的乒乓球冠軍跑到別的行業，不是誰都能做的了的。這種熱潮確實是要有所冷靜，有所反思。

各個部委對特色小鎮也出臺了一系列的意見。有部委的，也有體育總局、林業局、農業部、中醫藥局等。各個地方也在明確以特色小鎮為依托，帶動地方經濟產業基建文化發展的指導思想，制定了未來特色小鎮發展目標等。目標都很高大上，也明確了專項資金，補助資金，財政返還等一系列支持政策進入特色小鎮。很多省里面至少要提出一千億去打造特色小鎮，每個小鎮給出多少支持。這樣一來，就要出問題了。一給錢，肯定窮孩子要了。窮地方因為窮，所以多要，應該多給。特色小鎮不是扶貧，特色小鎮是創新創業，是要發展新產業。

各地方也不限制建鎮，創建主體要更加靈活，扶持政策要更加多元，考核機制要更加動態，指導細則要更加明確。各個地方因地制宜，制定政策來實施。

在特色小鎮熱潮中，確實不乏一些頭腦發熱的情況，偏離了國家政策指導方向。我們參加過中改辦關于各地審批的特色小鎮的調查，發現問題確實比較多。

房地產企業參與特色小鎮投融資的風險挺明顯，有的根本不符合條件。四部意見明確，首先，要準確把握特色小鎮的內涵。中央文件講要鼓勵特色小鎮發展，不是指建制鎮。比如，在浙江特色小鎮是三平方公里面積，一平方公里建設用地，在其他地方可以有一點變動，不可能差太大；第二，特色小鎮一定要遵循城鎮化本身的規律，不要去拔苗助長；第三，特色小鎮要有縣域特色，“三生融合”是普遍要求；另外，特色小鎮建設本身要厘清政府和市場邊界。

特色小鎮試點的做法不一定再搞了。特色小鎮過去試點叫審批制，現在是達標制。小鎮先培育，培育好了就是特色小鎮。不是說沒有條件，把規劃做好了給戴個帽子，就是特色小鎮。有關小鎮建設提出了四個嚴，嚴防政府債務風險，不要搞特色小鎮，又搞融資平臺借債，這不行。另外是嚴控房地產化傾向，現在這方面問題比較嚴重。孩要節約用地，保護生態環境，這是一般要求。

特色小鎮發展存在的問題

特色小鎮目前存在問題比較多。

第一是推進特色小鎮方面，政策用力過度。規劃做的規格很高，開發成本算的過多，主動動員房地產商去開發，房地產開發最擅長就是做房地產，房地產一做城鎮就上來了，產業難以扶持。每一個省都要多少數量的小鎮。特色小鎮不是硬性要求，可以沒有。

第二是融資風險大。財政部專門出了兩個文件，現在管的比較嚴了。特色不鮮明。說是特色小鎮，要不產業沒特色，要不風貌沒特色。產業定位沒有做到特而強，功能疊加沒有做到有機的結合，建設形態沒有做到小規模，還是按照大城市規模做的，還有體制機制沒有做到新。特色小鎮建設很重要是體制機制改革，之所以不在行政區這樣一個平臺上做，就是要體制機制因素突破，還有就是文旅小鎮占了半壁江山，到處都有文旅。

第三是沒有產業沒有市場支撐。三生，生產、生活、生態沒有很好結合起來。成本沒有很好的控制。舉個例子，一個全國最著名的房地產企業，提出要在東莞建十個科技創新智慧生態小鎮，不低于新加坡城市建設標準，打造森林環保、鮮花盛開的工業環境居住區，還拿了美國一個山景小鎮做例子。美國微軟、谷歌也只能到一個鎮去做，不可能跑到十個鎮都做總部，這家房地產企業在貴州拿了80平方公里的土地，說把華為、微軟請來了。但據微軟同行信息反饋，被請確有其事，但是因為微軟的產品，并不是要微軟在當地設總部或者設分部，他什么都說是他的，其實并沒有那么多分部。但是他又搞房地產，而且特色小鎮要保證新加坡森林城市那樣的標準，就不是我們特色小鎮，特色小鎮有一個很重要特點就是低成本創業。

第四是有沒有人口支撐。從量上來講，特色小鎮可以有人口就業。如果小鎮的基礎設施和公共服務做的不好，企業和就業人群就不來這里。如果就業沒有基礎的話，企業和就業人群也不到這來，就沒有相應支撐。

第五是沒有資金支持。如果資金實力不足，難以支撐特色小鎮的發展。房地產開發商掙錢向快錢走，而特色小鎮一定是慢錢，不是快錢，沒有資金的持續的支持很難成功。

特色小鎮的正確認識

結合一些經驗，特色小鎮建設應有一些正確認識。

首先特色小鎮要理清楚四個關系。

一是特色小鎮跟經濟發展之間關系。這個關系是城鎮化和經濟發展的關系。有什么樣的經濟發展技術，什么樣經濟比較有特色，就會有什么樣城鎮化特色。在不同階段，城鎮化的特征決定小城鎮或者特色小鎮在城鎮化這個大的格局中間能起什么樣作用。80年代，小城鎮非常紅火，曾經占了半壁江山。那時候，剛剛開始恢復工業化，我們起步很低，鄉鎮企業可以起來。當時政策是農村包圍城市，改革從農村開始。所以當時小城鎮非常紅火。90年代以后，就不是這樣。90年代是對外開放更加步子大，孔雀東南飛，都往沿海去了。2000年以后，經濟上的特色進入了重工時代，進入房地產時代，是大城市主導。現在經濟逐步轉型，小城鎮也找到新的定位，找到發展機會，相關政策順應經濟發展要求，才有現在的個階段。

二是要理清特色小鎮或者小城鎮和大城市群的關系。大城市群還是經濟發展主力軍，特色小鎮是生力軍，這點要很明確。不要一說特色小鎮好，好像大城市錯了。大城市發展沒有錯。

三是要理清楚特色小鎮和小城鎮和廣大農村之間的關系。特色小鎮也好，小城鎮也好，是村頭村尾，是大中城市和廣大農村地區聯系橋梁，也是廣大農村地區的公共服務中心。特色小鎮是嵌入在小城鎮或者園區中間的一部分。

四是要理清特色小鎮和一般鎮之間的關系。特色小鎮應該是說最具活力，最有發展前景的才是特色小鎮。所以要有政策更多的支持以及資源配置的優先。

其次，做好特色小鎮，最重要一條是要做好頂層設計。

一是選擇區位。特色小鎮選址，除非是有非常特別的基礎和資源稟賦，能夠發展好的特色小鎮，否則基本上都是在大都市周邊，在城市群里面。

二是選擇產業。選擇產業非常重要。特色小鎮一定要有產業基礎。產業定位要有市場空間，產業要有市場。比如產業鏈，要在市場上競爭空間有相應地位。

三要有市場容量。產業規模太小，不足以支撐特色產業，產業不足以支撐一個小鎮也不行。

四要符合國家產業導向。特色小鎮的產業是新興產業而不是夕陽產業。

五是要重視人才。很重要一條，不要忽略人的因素。以往較多地注意自然資源、歷史文化資源等，關聯產業資源，別忘了人脈的資源更重要。

六要要選擇好盈利模式。特色小鎮基本上要建設四大板塊：產業投資、建設運營、基礎設施建設、公共服務配套和商務配套。每個板塊如何盈利？入產出怎么樣？收支是否平衡？不要盲目去做，錢從哪來，需要多少錢怎么還？盈利模式一定選擇好，把賬算好。

七要要選擇好管理團隊。就像開餐館，同樣一個餐館，同樣一個菜，不同人來經營可能就是不同結果。要專業的人做專業的事。

八要要做好整體的謀劃，謀定后動。傳統規劃設計是物質空間做完就行，但是特色小鎮和傳統規劃不一樣，要在項目初期有充分考慮好的產業定位，空間規劃，資源數據，財務測算各方面有好的科學規劃。前期規劃好了，后期才能夠項目分拆，分期推進。政府企業金融機構各方面訴求達到一致，才能夠高效快速推進特色小鎮。

九要做好有效的分拆。投資運營、建設等板塊，要進行有效的分拆。各個參與方明確自己的項目邊界、投資周期。還有退出機制，干不好要退出，規避因為整個項目的周期長所帶來的風險。考慮分期實施，每一個階段財務怎么平衡，產業發展持續的情形，形象塑造應該怎么做，資金如何流轉起來。

十是項目要精益管理。天下武功唯快不破，提高效率，保證項目同時盡可能縮短建設周期。時間就是金錢，效率就是生命。

有的時候選擇比努力更重要，區位比現有產業重要。區位好什么產業都有可能來，這一點大家要重視。

特色小鎮發展路徑

關于特色小鎮，國家層面還會出自上而下規范性指導文件。此前已經有兩批特色小鎮，它們建的怎么樣，有什么經驗和教訓。對于不符合規范的，該摘帽子還得摘帽子，這些下一步要繼續研究總結。

我在前年年底提出來，對特色鎮要打造，更要營造。有的特色鎮是憑空建的，確實選擇非常好的產業，非常好的區位，有非常好的團隊建，這是打造特色鎮，不反對，不一概否認。但更多是引導，在既有基礎上逐漸培育起來的。特色鎮不光是產業，還要注重人居環境建設。

特色小鎮發展需要注意以下幾點。

一是對特色小鎮建設實施保障，國家各方面有各種專項建設基金。要申請爭取人才的支持、用地的保障等，沒有土地指標肯定建不了特色鎮。土地指標怎么做，這個都有相應的政策，同時要避免一些誤區。第一是要發展目標不是越高越好。提的非常高大上目標，實際上達不到。第二是特色小鎮不是越大越好，不是規模越大越好。第三是風貌建設也不是越新越好。第四是學習外國不是特色小鎮。很多地方學習外國特色鎮怎么建，外國沒有專門建特色鎮，他們就是一個板塊經濟逐步形成。不像我們現在刻意建特色小鎮。所以不是把外國的照搬過來就行。第五投資也不是越多越好，要顧及自己實力，同時要謀劃好周期。

二是特色小鎮要增長，更要成長。前一階段是數量的高速增長，現在到質量高速提升階段。特色小鎮也是一樣，更注重質量，而不是數量。要處理好政府和市場的關系，推進各種改革。政府要處理好六個關系，一是要考慮好供給和需求關系。小鎮是其中之一。浙江省推行小鎮搞的是小鎮服務公司，做平臺為社會服務，市場需求是什么，小鎮能夠提供什么。第二是平臺和服務。產業要素集聚應該是小鎮生存的生命力所在。要用特色小鎮這樣的平臺去加大要集聚的力量。第三要處理好生產生活關系。特色小鎮不是一個產業園區，不是一個產業區。小鎮內部要有生活環境。生活環境做的好，是特色小鎮持久可持續發展基礎。產業園區里這個企業不行，可以引進別的企業。生活環境，金融環境做好了，總是有企業過來。第四是要處理好技術投入和產出預期。第五是處理好試點跟示范關系。很多事情是漸進式投入，不能把遠景藍圖當成一次性目標去實現，不要以簡單大規模開發為主。第六是特色小鎮要有多方參與。企業是特色小鎮建設的主角，政府是引導，以市場為主導去做，因地制宜，區域位置、產業，以及產業規模是支撐特色小鎮的關鍵。特色小鎮要以創建制為主，培育它成長。特色小鎮本身要加強評估考核，總結經驗教訓，這是接下來要做的工作。

三是特色小鎮建設要堅持四條底線：防控金融風險、嚴守生態底線、警惕房地產化、集約利用土地。

四是一個成功的特色小鎮內生動力比外在規劃引導更加重要，選擇可能比努力更重要。

*本文來源：雪球，作者：家族財富密碼，原標題：《沈遲：中國小城鎮的發展之路》。