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然而，“國有重點景區(qū)”并沒有一個明確的概念和權威的界定，只能從“國有”和“重點”兩個關鍵詞去理解。目前國內景區(qū)分為三種類型:

一種是政府定價類景區(qū)，一種是政府指導價景區(qū)，一種是市場定價景區(qū)。

而政府報告中的“國有重點景區(qū)”應該主要集中在占用國有資源、在全國知名度比較高、擁有國家級招牌、游客非常向往的政府定價類景區(qū)，比如九寨溝、張家界、黃山、故宮等。這次提出的重點只是針對“國有重點景區(qū)”，而沒有波及所有景區(qū)，是比較慎重而科學的，因為全國數萬家景區(qū)的情況非常復雜，不能一刀切。

如何才能公平合理地降低重點國有景區(qū)門票價格呢？

當然，首先是清晰界定并篩選出“國有重點景區(qū)”。其中，類似故宮這樣由中央政府直接管理的“國有重點景區(qū)”相對比較簡單，由中央政府直接降低票價即可。然而，對于目前占據絕對份額的地方政府建設、管理的“國有重點景區(qū)”來說，由于游客的外部性，簡單地依靠行政命令降低門票價格恐怕就有違公平合理的原則，同時也不能體現現有景區(qū)門票形成機制的歷史淵源。

改革開放初期，我國旅游業(yè)快速發(fā)展，但中央政府沒有能力大規(guī)模投入旅游景區(qū)建設，因此出臺了鼓勵國家、地方、集體、個人、外資“五個一起上”和“誰投資誰受益”的旅游景區(qū)發(fā)展政策，與我國公路建設中的“借貸修路，收費還貸”的模式如出一轍。因此，占據旅游景區(qū)開發(fā)主體的地方政府大多數都是出于發(fā)展地方經濟的盈利目的開發(fā)、管理、經營“國有重點景區(qū)”的。如果沒有相應的景區(qū)門票補償機制，就有“朝令夕改”、顯失公平之嫌。畢竟旅游只是權利，而不是福利，地方政府沒有對外地游客“請客”的義務。

實現“國有重點景區(qū)”門票降價最有效的辦法就是借鑒歐美國家的成功經驗，實行國家公園體制，讓中央政府對“國有重點景區(qū)”的開發(fā)、建設、管理、維護的成本兜底買單。

問題是國家公園體制對于我國來說是新鮮事物。

去年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》。《方案》指出。國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。因此，我國目前探索的國家公園體制，一是不涉及文化保護區(qū)，二是暫時不涉及存量部分。因此，依靠國家公園體制來解決當前“國有重點景區(qū)”的景區(qū)門票降價問題可能不太現實。

筆者建議：

在對全國景區(qū)進行科學分類管理的基礎上建立健全國家公園、省立公園、城市公園“三級公益景區(qū)體系”，特別是率先、重點建設好一批省立公園，滿足公眾對旅游景區(qū)的基本需求，實現景區(qū)對自身的全面定位，進而形成彼此交融、互為補充的景區(qū)縱橫管理模式，最終促進我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展，提升廣大民眾的福利與幸福感。

旅游景區(qū)是我國旅游業(yè)發(fā)展的重要基礎，也是旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要載體。

近年來，我國旅游景區(qū)在全國旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的總體形勢推動下，無論是開發(fā)建設方面，還是保護利用方面都取得了令人矚目的成就，但仍存在政出多門、體制混亂的宏觀格局，相當一部分景區(qū)存在發(fā)展理念滯后、管理能力欠缺、服務水平不高等問題。

這與我國建設“世界旅游強國”的戰(zhàn)略目標不相適應，與旅游業(yè)實現跨越式發(fā)展的要求不相適應，與旅游者越來越高的旅游需求也不相適應。

針對上述問題，面對社會輿論對于景區(qū)問題的混亂認識和非理性的訴求，筆者一直主張對景區(qū)實行分類管理，即將全國的景區(qū)分為公益型、市場型、混合型三種類型，簡要闡釋如下。

公益型景區(qū)指具有極大的、明顯的社會公益價值的“優(yōu)中選優(yōu)”的景區(qū)，如故宮、黃山、九寨溝、張家界、峨眉山、三峽大壩等，其旅游資源具有很強的不可替代性，是自然壟斷產品，也是全國人民乃至全世界人民共同所有的財富。

這類景區(qū)應免費或少收費，力爭讓全民都能夠公平共享，避免壟斷利潤，避免對低收入人群不公正，同時門票方案要向未成年人、學生、學校等重點受教育人群和組織傾斜，以達到最大的社會公益效果。

市場型景區(qū)指不依托所在地傳統的旅游資源，依靠開發(fā)商投入資本、土地、文化創(chuàng)意等旅游發(fā)展要素，產生市場價值的“無中生有”的景區(qū)，如歡樂谷、迪士尼、環(huán)球影城等，其中人造景觀、人造娛樂型景區(qū)占較大比例。

這類景區(qū)的旅游資源具有很強的可替代性和較大的風險性，是純市場化產品，門票價格決策完全是市場行為，就像美國好萊塢大片一樣，讓游客“用腳來投票”，門票采用“誰來就向誰收費”的方式，政府不承擔額外責任。

混合型景區(qū)指依托所在地的森林、一般人文古跡等國有資源，同時也依靠開發(fā)商投入資本、土地、文化創(chuàng)意等旅游發(fā)展要素，產生市場價值的“平中見奇”的景區(qū)。這類景區(qū)占中國全部1.5萬多個景區(qū)中的大多數，其中四川的碧峰峽等景區(qū)最為典型。

這類景區(qū)兼具公益性和市場性，在從旅游資源轉化成為旅游產品的過程中，需要地方政府或投資商高成本投入，因此門票定價必須部分考慮公眾的利益，同時又要面對供求關系的影響，政府又不能過度干預，一定幅度的價格升降屬于正常現象，應實行政府指導價或最高限價管理。

以上所言，都是從資源屬性、開發(fā)建設、成本投入等因素出發(fā)，對景區(qū)進行的橫向分類，有利于形成產權安排清晰、責任歸屬合理的科學的景區(qū)門票價格機制。

那么，在縱向上，要想對景區(qū)，尤其是利用公共資源建設、管理主體相對復雜的公益型景區(qū)實現科學管理，則不能搞“一刀切”，全部設為國家公園永遠不可能成為現實。

對此，筆者主張明確各級政府的責任，逐步建立由國家公園、省立公園和城市公園組成的三級公益景區(qū)體系，就像“俄羅斯套娃”，一級套一級，共同組成公益景區(qū)體系，共同發(fā)揮積極作用，增強對自然景觀和文化景觀的保護，滿足群眾日益增長的物質文化需求。

首先要逐步建立國家公園體制，打破目前著重于自然生態(tài)保護的局限。

由全國人大或國務院，確定推行國家公園體制試點期和過渡期，時間上同步，國家公園試點和國家公園預備清單兩種方式并行。

簡單來說，就是變那些具有不可替代價值、產權為全民所有，未來由中央政府全額或差額補貼并統一管理，實行免票或者低門票價格的景區(qū)中，選取幾個作為國家公園試點，摸索相關的路徑和經驗，如四川九寨溝、湖南張家界、安徽黃山、北京長城、山東曲阜的三孔（孔府、孔廟、孔林）等。

在過渡期內，選取試點之外的100個左右的同類景區(qū)，實行“國家公園預備清單”制度，明晰入選景區(qū)的產權，正式授權地方政府托管，明晰責權利，執(zhí)行以“合理成本+合理利潤”為原則的門票定價機制，并仿效上市公司按年度公布經過第三方審核的財務數據，將其經濟運行情況置于全社會監(jiān)督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益。

待時機成熟，最終還是需要在國家公園成功試點的基礎上，在過渡期結束后，讓預備清單中的景區(qū)一次性或分批升級為真正意義上的國家公園。

其次要著重發(fā)展省立公園。

省立公園借鑒歐美國家的州立公園的理念，實際上是國家公園的縮小版、省級版，通常由地方政府為了保護自然生態(tài)、歷史古跡或方便人民休閑娛樂而建立，其層次高于城市公園、低于國家公園。其實對于國家公園和省立公園，國外都已有很多成功的樣板可供借鑒。

舉個例子，比如美國的國家公園和州立公園分工就很明確，國家公園以保護國家自然文化遺產，并在保護的前提下提供全體國民觀光機會為目的；而州立公園則主要是為當地居民提供休閑度假場所，允許建設較多的旅游服務設施。州立公園體系的建立既緩解了美國國家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發(fā)展旅游、增加財政收入的需要。

再比如，澳大利亞有超過500座國家公園，同時也有另一種形式的自然保護區(qū)--州立公園和州立森林。這些保護區(qū)擁有權屬于州政府，區(qū)內的規(guī)定比國家公園少，多是帶有露營地、步行小徑和有標志的林間車道的休閑場所。

應該說，目前我國建立省級公園的條件已經具備，比國家公園的條件更為成熟，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡，還不可能全國統一、全面鋪開，可以先選擇一些完成工業(yè)化的地區(qū)來推行，如在江蘇、浙江、廣東等地區(qū)，除去那些對全國人民有重大影響的景區(qū)，選取一些對全省人民有重要價值的旅游景區(qū)進行試點。省立公園既可緩解國家公園面臨的巨大旅游壓力，又能滿足地方政府發(fā)展旅游、增加財政收入的需要。

同時，由于利益主體相對簡單，不用像國家公園那樣需要更多考慮地區(qū)間平衡等問題，省立公園更加便于操作，也能為國家公園從另外一個路徑提供有益經驗，因此可以作為重點，率先推行。而省立公園從理論到實踐，都落后于國家公園，這是值得反思的問題。

最后要繼續(xù)完善城市公園的配置。

顯然，城市公園是現代城市建設的主要內容之一，是城市生態(tài)系統、城市景觀的重要組成部分，是滿足城市居民的休閑需要，提供休息、游覽、鍛煉、交往，以及舉辦各種集體文化活動的場所。

隨著經濟社會的快速發(fā)展，各個城市的財政狀況顯著改善和經營城市的商業(yè)模式（客觀上也包括土地財政的驅使）成熟，從2002年城市公園免費元年開始，城市公園在我國已經發(fā)展得比較成熟，尤其是對于北京、天津、上海等大城市來講，城市公園在社會文化、經濟、環(huán)境以及城市的可持續(xù)發(fā)展等方面都具有非常重要的作用。

鑒于此，有關部門在未來完全可以在這些既有成效的基礎上繼續(xù)推廣免費或低價的“城市公園”，以進一步滿足不同城市居民日益增長的、日常必需的休閑、文化、運動、交往等方面的需求。

*本文來源：微信公眾平臺“中國發(fā)展網”（ID：chinadevelopment010），作者：劉思敏，執(zhí)惠專家作者，著名旅游專家，社會學博士，中國未來研究會旅游分會副會長。原標題：《【深度】如何界定國有重點景區(qū)，探降低門票價格》。