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組建文化和旅游部，將文化部、國家旅游局的職責整合，作為國務院組成部門。文化和旅游部其主要職責是，貫徹落實黨的宣傳文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統籌規劃文化事業、文化產業、旅游業發展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作，維護各類文化市場包括旅游市場秩序，加強對外文化交流，推動中華文化走出去等。

我們該如何理解這次改革：

為什么是文化部和國家旅游局合并？

這對文化發展有何意義？

文化和旅游部起步階段的工作重點是什么？

帶著這些問題，我們一起來看看這篇5000字的深度分析。

3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。根據這一方案，改革后的國務院不再保留文化部和國家旅游局，組建成立文化和旅游部，其主要職責是：貫徹落實黨的宣傳文化工作方針政策，研究擬訂文化和旅游工作政策措施，統籌規劃文化事業、文化產業、旅游業發展，深入實施文化惠民工程，組織實施文化資源普查、挖掘和保護工作，維護各類文化市場包括旅游市場秩序，加強對外文化交流，推動中華文化走出去等，這標志著進入新時代的中國在文化體制改革上又向縱深邁進了一步。

綜合考量文化理論、實踐狀況和國外經驗等多種因素，筆者認為組建文化和旅游部，是貫徹習近平新時代中國特色社會主義文化思想、落實黨的十九大精神的實際步驟，是堅持文化發展先進理念、遵循文化自身規律的具體體現，是順勢而動應時而為的重大改革舉措。

組建文化和旅游部的三大時代邏輯

1、組建文化和旅游部是統籌文化產業與旅游產業協調有序發展的客觀需要

國務院機構改革方案指出：為增強和彰顯文化自信，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業、文化產業和旅游業融合發展，將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，作為國務院的組成部門。

文化旅游學表明，文化和旅游二者密不可分，文化是旅游發展的靈魂，旅游是文化發展的平臺，旅游業態和產品的競爭力最終體現為文化的競爭，而文化軟實力在很大程度上要憑籍旅游這一路徑推介和傳播出去，只有把旅游與文化二者緊密結合起來，旅游業才能不斷加快發展步伐，才會富有強大生命力；只有把旅游與文化二者有機統一起來，民族文化資源才能得到充分挖掘和有效利用，文化產業發展才會保持可持續性和強勁態勢。

但此次改革前，這兩個密切相關的產業在管理上卻分屬于兩個不同的部門，即文化產業發展由文化部主管，旅游產業發展在國家旅游局管理范疇，這兩個行政主管部門之間不可避免地存在著職能不清或職責混淆的情況。

例如對待歷史文化資源，文化部門強調的是保護修繕，而旅游部門強調的則是開發利用，這種行政隔閡與管理壁壘導致歷史文化資源在保護與開發方面難以統籌考慮和協調運作。

組建文化和旅游部，一是有利于將文化產品變為旅游產品。

文化產品變成旅游產品后，能夠使更多的文化產品走出國門走向世界，有效地提升我國文化軟實力，極大地推動民族文化的繁榮興盛，更好地建設新時代中國特色社會主義文化強國。

是有利于推動我國旅游業快速健康發展。

在行政管理體制上把文化主管部門與旅游主管部門進行合并，把原來分屬于兩個不同部門的資源進行科學整合和有機融合，使文化和旅游兩種優勢得到充分發揮，從而更好地提升我國旅游業的文化含量和文化品位，推動我國旅游業實現迅猛發展。

有利于進一步刺激消費需求、更好地拉動內需。

2007年世界經濟危機爆發以來，我國為了保持經濟平穩持續健康發展、使經濟更具活力和韌性，我國主要采取了投資拉動和擴大內需的辦法，實踐證明這一辦法是切實可行和富有成效的。但應清醒地認識到，如果城鄉居民消費需求不旺，擴大內需就難以持久。而旅游業是第三產業的引擎和龍頭，加快發展旅游業能夠培育巨大的消費群體，進而推動城鄉第三產業加速發展，為拉動內需和提升長期投資效益增加新的動能。

2、組建文化和旅游部是全面深化改革和深入實施大部制的具體體現

行政管理學基本原理表明，從政府誕生之日起，就存在著依據對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的復雜性要求公共權力在運行過程中必須有所分工，唯其如此才能有效地實施行政管理，也就是實行部門管理體制。

但隨著經濟社會的不斷發展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數量也在不斷地增多，在政府部門管理中出現了交叉、重疊、真空等問題，于是大部門體制應運而生。

大部制就是大部門體制，也就是說在政府部門設置過程中，將相關或者相近的職能部門加以整合，將職能職責相近的機構、業務范圍趨同的事項相對予以集中，由一個部門進行統一管理，加大橫向覆蓋的范圍，把本來是部門和部門之間的關系變為部門內部的關系，最大限度地減少和避免職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮的不良現象，從而提高行政效率效能，努力降低行政成本。

我國實行大部門體制始于2008年，當年中央及各級地方黨委政府采取了有效措施推行大部制改革，2012年11月黨的十八大報告再次要求推行大部制改革，在2013年3月召開的十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院設置組成部門由2008年的27個減至25個；在今年3月召開的十三屆全國人民代表大會第一次會議上，包括文化和旅游部在內，國務院設置組成部門除辦公廳外將擁有26個，盡管比2013年增加了一個，但行政治理結構和治理體系將得到明顯優化和極大改善。

這次國務院機構改革方案中設置了文化和旅游部，將使文化管理職能運行更加系統更加高效更加順暢：

一是將文化監管組織協調指導服務等行政職能歸并到文化和旅游部一個部門進行統一管理，能夠避免和化解原有體制下職能交叉、相互掣肘等問題，整體行政效率會更高。

二是將原來平行的文化部和國家旅游局的外部協調，變為現在的文化和旅游部一個部門的內部協調，且在這同一部門里的各個司局其利益趨同、目標相同，溝通快捷，協調便利，有利于從根本上克服原有體制下相互推諉、效能低下的弊端。

三是將文化部和國家旅游局職能相近的機構加以合并，使文化和旅游部的責任更加清晰和明確，出了問題也便于問責，可以減少原有體制下職責交叉、都管都不管的情況發生。

3、組建文化和旅游部是對西方發達國家管理機制模式的積極借鑒

西方一些發達國家為了發展文化事業、提高文化產業競爭力、維護本國文化安全，大都將旅游業納入文化體系，政府成立一個主管部門負責對旅游業和文化產業進行統一管理。

例如韓國根據《文化藝術振興法》等法律的規定，從本國實際出發，于1954年在交通部陸運局內設觀光課，1963年觀光課升格為觀光局，1997年旅游局隸屬于交通部，1998年將文化體育部更名為文化觀光部，2008年將文化觀光部與國政宣傳處職能統合，成為現在的文化體育觀光部。

文化體育觀光部在繼承和發揚韓國文化傳統的基礎上，確立了“建設創意韓國”和“振興精神文化”的理念，其工作目標是推動韓國文化發展、建設文化韓國，主要職能是負責統籌協調確定國家層面的文化創意產業和旅游業的發展方向，制定文化創意產業發展政策與旅游業發展政策，開拓國外文化旅游市場等相關任務。

同時，韓國文化體育觀光部還負責文學藝術、體育、宗教、媒體、國政宣傳、公報管理等事務，為履行職責和完成上述任務，韓國文化體育觀光部下設了三個專業局和九個文化產業振興機構，具體負責文化產業發展有關事宜，其中三個專業局名稱和職能分別為：

多媒體政策局負責制定傳媒業發展的基本政策以及與刊物、廣播、視頻、廣告、印刷等綜合業務有關的政策；

文化藝術局負責制定文化假日休閑、文化藝術創作、維護國民文化藝術享受權等方面的政策，組織開展各種文化藝術活動，承辦文化藝術國際交流事務；

文化產業室負責電影、動漫、游戲、音樂、廣播、多媒體、動畫形象等各領域的基礎設施建設，培養專業人才，開發高價值文化產品等； 

九個文化產業振興機構按照成立時間依次為： 

游戲綜合開發支援中心

游戲技術開支援中心

游戲技術開發中心

韓國文化產業振興委員會

韓國工藝文化振興院

文化產業支援中心

韓國文化內容振興院

文化產業支援機構協議會

觀光休閑城市策劃團 

這三個專業局和九個振興機構從不同角度、不同層面對不同領域文化產業和旅游業發展給予資金、人才和信息等方面的支持與服務，為韓國文化產業和旅游業的快速發展提供了有力保證。

他山之石，可以攻玉。依照筆者的了解和理解，這次國務院機構改革是在對韓國文化體育觀光部部分相關管理模式和運營機制采納借鑒的基礎上，結合我國行政管理體制的實際狀況，設置了文化和旅游部，以確保文化產業和旅游業協調運轉、有序發展。

文化和旅游部起步階段的三個工作重點 

如上所述，國務院機構改革方案中已經明確了文化和旅游部的主要職責，結合我國的國情實際，參照西方一些國家的經驗和做法，筆者建議文化和旅游部起步伊始的工作重點應放在研究制定促進文化產業和旅游業發展的法律法規和政策上。

一是把維護國家文化安全作為制定法律法規和政策的根本取向。

現代意義上的國家安全是一個涉及價值觀念、文化主權、國家利益、綜合國力以及經濟社會可持續發展的全局性戰略性問題。鑒于文化資本和旅游資本的天然逐利性和文化產品的意識形態屬性，文化產業和旅游業的發展繁興，不僅能夠產生巨大經濟效益，增強一個國家的硬實力和綜合國力，而且能夠產生釋放強大人文效應，提升一個國家的軟實力和整體競爭力。反而言之，文化產業和旅游業是拱衛和維護國家文化安全的重要途徑，是實現和保障國家文化利益的必要手段。

基于此，美國、法國和韓國在制定文化產業和旅游業法律法規政策時，均把維護國家文化安全作為出發點和落腳點，把保障國家文化利益作為根本取向，把增強本國文化影響力和凝聚力作為唯一衡量尺度。

上述三國的舉措啟發文化和旅游部，在制定文化產業和旅游業法律法規政策時必須以維護文化安全乃至國家安全為第一要義，把文化產業和旅游業法律法規政策上升到文化安全和國家利益的高度進行考量和研判，在制定文化產業和旅游業法律法規政策時一切以維護國家文化安全為核心、目的和基準，使文化產業和旅游業法律法規政策最大限度地服務服從于文化安全乃至國家安全的需要。

二是把立足國情實際作為制定法律法規和政策的根本依據。

文化產業和旅游業的法律法規政策作為國家法治體系的重要組成部分，它在制定過程中要從本國國情實際出發，把本國國情作為制定法律法規政策的基本立足點，換言之，衡量和檢驗一個國家文化產業和旅游業法律法規政策是否科學正確、可行有效，主要看其是否把國情作為制定法律法規政策的首要前提和重要基礎。

梳理和解讀美國、法國、韓國等西方發達國家的文化產業和旅游業的法律法規政策，不難發現，西方發達國家在制定文化和旅游方面的法律法規政策時，均強調本國經濟社會發展的特殊性和差異性，都把立足本國國情作為制定法律法規政策的堅實根基。

這就要求文化和旅游部應著眼于我國國情實際，把握社會主義初級階段的基本特征，明確我國文化產業和旅游業還很脆弱薄弱這一客觀現實，對文化產業和旅游業法律法規政策進行充分研究、科學論證和精心設計，揚長避短，趨利避害，在準確進行定位的基礎上確立明確目標和舉措，既不能滯后于我國經濟社會發展水平，也不能超越經濟社會發展的現行階段，確保文化產業和旅游業法律法規政策符合我國基本國情，做到立得住、行得通、真管用。

三是把遵循市場規律作為制定法律法規政策的重要原則。

經濟學常識告訴我們，文化和旅游資源只有進入市場才能成為產品和產業，文化和旅游企業只有遵循市場機制才能成為利益主體，也就是說文化企業和旅游企業只有恪守市場規律，才能成為自主經營、自負盈虧、自我發展和自我約束的法人實體和競爭主體。

文化產業和旅游業的這種市場屬性要求政府在制定政策時必須尊奉市場經濟規律，必須借助“市場這只無形的手”，否則無法實現法律法規政策的預期目標。

一些市場經濟高度發達的資本主義國家，如美國、法國、德國和英國在制定文化產業和旅游業法律法規政策時總體上都尊重市場機制、市場邏輯和市場規律，發揮價格、稅收、利率等經濟杠桿的自發調節作用，防范和阻止壟斷現象發生，引導文化企業和旅游企業依法開展正常的生產經營活動，建立規范的法人治理結構，構造資源合理配置的微觀基礎，促進文化企業和旅游企業實現利益最大化。

我國文化產業和旅游業處于發展初級階段，市場結構在某些地區上呈現行政壟斷和無序競爭共在并存的狀況，在一定程度上制約和束縛了文化產業和旅游業的健康發展。

這就要求文化和旅游部在制定完善文化產業和旅游業法律法規政策時必須尊重市場規律，按照市場經濟邏輯來設計和規劃我國文化產業和旅游業的發展原則、發展目標和發展措施，把改革文化旅游體制機制、創新文化旅游產品作為要務，把培植發育國內文化和旅游市場、開發拓展國際文化旅游市場作為重點，借助國內外市場的力量來發展壯大我國文化產業和旅游業，增強我國文化產業和旅游業的整體實力和綜合競爭力。

當然，由于目前我國文化產業和旅游業還身單體弱，還不足以與西方發達國家相抗衡，還沒有成為維護文化安全和國家安全的有生力量，這就要求文化和旅游部在制定法律法規政策時，借鑒加拿大、法國和英國的“文化例外”原則，利用世貿組織合理規則，采取靈活有效措施，爭取更多時間和更大空間，促進民族文化產業強筋壯骨。

*本文來源：微信公眾號文化產業評論；作者：張玲 黑龍江職業學院教授；劉金祥 哈爾濱工業大學兼職教授，黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員；原標題：《5000字深度解讀 | 如何理解“組建文化和旅游部”》