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很多人都抱怨過中國景區門票過高，這一點有過國外國家公園旅游經歷的人可能更有感觸。在美國，黃石國家公園、大峽谷國家公園按私家車每車35美元收取門票，按一家四口自駕游來算，這與一家人看一次2D電影的票價相當。而在中國，如果一家四口暑期游玩5A級景區華山，每人門票160元，門票總花費為640元，可供全家看5-6次2D電影，其中尚不包括景區內收取的交通車、索道票。

部分國內5A級景區門票價格  內容由作者提供 康寧 制圖

中國的景區門票到底高在哪里？

一是門票收費用于補償景區經營單位的經營成本。門票是大多數中國5A級景區主要的收入來源，用于補償保護自然、文化遺產支出，以及旅游設施維護、解說導覽、游客管理等人財物的支出。值得討論的是，景區旅游基礎設施投資是不是應當通過門票由游客承擔？景區范圍外的保護支出是不是也該通過門票由游客承擔呢？這些問題的答案往往模棱兩可。而美國國家公園的門票便宜，關鍵在于美國聯邦政府（相當于中國的中央政府）承擔了以上這些成本。在中國，由于財政撥款不足，這些成本多數是通過門票由游客負擔的。

二是地方政府拿走了部分門票收入。在中國，通常是景區經營單位負責收取門票，并將稅后利潤按一定比例以國有資產經營收入的形式上繳地方政府，用于補充地方財政收入，有的則直接采取門票與地方財政分成的方式納入地方財政。除此之外，還有的地方政府違規通過景區門票向游客收取不同名目的政府性基金和行政事業費用。一些景區嵌在自然保護地中，承擔著保護職責，這限制了地方經濟發展的機會。然而，地方政府需要脫貧和發展，地方財政參與景區門票或利潤分成看似也有其合理性?？蓡栴}在于，地方脫貧和發展的資金究竟應當從門票中來，還是應當由上級財政通過轉移支付解決呢？這個問題從制度層面上并沒有得到厘清。

目前，有些地方政府迫于強大的環保督查壓力，關閉了保護地內的水電、廠礦及部分盈利性游覽項目，但從上級財政獲得的財政轉移支付卻遠遠不及關閉上述項目帶來的經濟損失，因此將手伸向景區門票也就不難理解了。更何況在中國長期以來還有“靠山吃山、靠水吃水”的傳統，地方參與門票或利潤分成在現行體制下可能仍舊很難改變。

三是景區經營單位追求利潤。景區經營單位通常是地方國有企業，企業要生存、要發展就要盈利。可是盈利應當建立在為游客提供更加優質的旅游產品和服務上，而不該是利用企業的壟斷地位，通過不合理、不合規的價格行為來獲取。比方說，不執行政府的門票定價、不合理設置“園中園”門票、自立各種收費項目、不執行門票優惠等。有的景區為了盈利建索道、玻璃橋、滑雪場、滑草場等游樂項目，在銷售不佳時往往采取與門票捆綁銷售的方式進行強制消費；有的景區則是降門票，但提高壟斷性的交通餐飲住宿價格，明降暗升；還有的景區定高價，但向旅行社大幅折扣來攬客，加重了游客的負擔。這些不合理的價格行為在監管弱化時，成為推高景區門票的重要原因。由此可見，如果不把這些附加或變相收費降下來，門票降價很難實現。

國家公園體制為降低景區門票提供了制度基礎

過高的門票導致地方政府和景區患上了門票依賴癥，而門票經濟導致旅游質次價高，旅游供給越來越不能滿足人民群眾日益增長的需求。近年來，國內一些知名景區游客人數開始下降，越來越多的人用腳投票，對門票經濟提出抗議。對地方政府和景區而言，門票經濟是一種落后于時代的觀念，依然帶有上世紀80年代旅游市場剛剛興起時的陳舊印記，可惜時至今日很多國有景區管理者并沒有意識到這一點，難以走出陳舊觀念的藩籬。

事實上，在擺脫門票經濟、探索全域旅游發展方面，中國已有很多地方先行一步，取得了良好的社會效益和經濟效益。在杭州，西湖景區早在2002年就取消了門票，成為全國第一個免費開放的5A級景區。通過全面鋪開西湖綠化、整頓環湖風景線、改造景點農區，西湖在變得更大更美的同時，迎來了游客數量的快速增長。

數據顯示，2002年杭州接待入境游客105.6萬人次，到2017年增長至402.2萬。回頭看來，西湖免費何止是簡單的‘讓利于民’，它以旅游為導流入口的做法正是時下流行的互聯網思維，有了流量旅游產業做大做強也就順理成章了。從這個意義上講，桂林在觀念上明顯落后于杭州。

多年來，降低景區門票的呼聲一直不絕于耳，國家發改委做為國有重點景區價格主管部門也為此做了很多努力，但降價工作往往陷入“漲價-降價-再漲價”的怪圈，門票價格也在相互攀比中越推越高。

2018年6月，國家發改委發文要求降低一批重點國有景區門票價格。社科院旅游研究中心最新發布的《旅游綠皮書》提及，到2018年“十一”前夕，共981個景區宣布免費或降價，但很多景區降價幅度不大，另有40%的5A級景區和80%的4A級景區沒有降價。其中，湖南張家界武陵源核心景區門票由原來旺季每張245元降為225元，只降低了8%。

景區門票為什么降不下來呢？究其原因，與現有的景區管理體制、財政體制和價格體制有很大的關系。

中國的5A/4A景區，往往是國家級或省級自然保護地的一部分，就管理體制而言，為屬地管理。哪怕是國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家級森林公園、全國重點文物保護單位、國家級濕地公園等都是由中央政府授牌、層層委托到市、縣人民政府管理。

通常情況下，市縣政府在保護地設置一個保護地管理機構，負責自然資源和文物保護，同時又設立一個地方國有旅游開發企業做為景區經營單位，壟斷景區旅游資源并負責景區管理和盈利，這就是業內所說的保護和盈利“兩張皮”現象。正是由于“兩張皮”的存在，使景區經營單位的收入和利潤直通地方財政國庫，這就推高了景區門票價格。

在財政體制上，屬地化的行政管理體制決定了保護資金通常由縣市財政安排，中央財政通過專項轉移支付彌補部分保護的成本。這導致自然保護本來應當是中央的事，現在交給縣市去做，而中央又沒有給足夠的錢，地方政府只好通過門票籌集部分保護資金，這也助推提高了景區門票價格。

在價格體制上，重點國有景區門票屬政府定價范疇，但同樣受制于屬地化的行政管理體制，門票和景區服務費（多以特許經營費的形式表現）的價格管理權限很多由省級政府授權市、縣政府行使，中央和省只行使少數重點景區的定價權和監管權。縣市政府一旦掌握了景區的定價權，便開始為漲價一路開綠燈了。

可以看出，現階段中國的景區不管是行政管理體制還是財政管理體制、價格管理體制，都帶有明顯的屬地管理色彩，即大部分管理事務由地方政府實施，管理成本和管理收益也多落在地方政府。管理利益和管理權限主要集中在縣市政府，用美國政治諷刺作家奧羅克的話說，就是“把錢和權都交給政府，就如同把威士忌和車鑰匙都交給孩子一樣”，在門票價格上酒后飆車也在所難免了。可見，不解決體制問題，降低門票價格就是一句空話。

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是一場深刻的理念和制度創新，為完善國有景區價格形成機制、降低景區門票提供了制度基礎。2017年9月中辦、國辦印發的《建立國家公園體制總體方案》明確提出，國家公園堅持生態保護第一和全民公益性，這意味著國家公園為全民提供的游憩、自然教育等服務應當做為基本公共服務，像義務教育一樣少收費，甚至不收費。

既然納入基本公共服務的范疇，財政體制的變革也就必不可少了，提升中央和省級財政的投入，能改變目前以門票為主的籌資渠道，為降低門票打下了堅實的基礎。同時，國家公園體制強調建立統一的管理機構，將國家公園范圍內的自然保護、資源管理、游憩管理、自然教育和科學研究職能統一由國家公園管理機構行使，這意味著景區經營者（地方國有旅游投資企業）將不得不把手里的門票收入、特許經營收入等交給國家公園，從而成功地解決了“兩張皮”帶來的高門票問題。

再者，國家公園體制要求將保護地（包括景區）的管理權上收省級政府代理行使，在條件成熟時逐步過渡到由中央政府直接行使。這意味著保護地的行政管理體制、財政體制和價格體制都將徹底告別由縣市屬地管理的歷史，縣市政府手里既沒有威士忌瓶子也沒有車鑰匙了，門票漲價的怪圈將徹底被打破。

目前我國正在進行的國家公園試點一共有10處，2020年將進入驗收階段。未來，我國還將建立一批新的國家公園，使國家公園能覆蓋到具有國家代表性的大部分重要的自然生態系統和自然景觀。以國家公園為代表的5A級重點國有景區門票降價，將大大壓縮其他景區門票的價格空間，從而推動4A級及以下國有景區門票價格的整體下降。

如何把國家公園為代表的國有重點景區門票降下來？

除了要積極推動前面談到的景區行政管理體制、財政體制改革外，與景區門票相關度最高的是價格體制改革。景區門票的價格體制通常涉及到三個核心問題：定價原則、定價機制、價格管理。

定價原則必須堅持國家公園為代表的國有重點景區的公益導向，在此基礎上才能明確政府和游客各自分擔的景區服務費用份額。包括國家公園、國家級風景名勝區、國家級自然保護區、國家級文物保護單位等在內的重點國有景區是非盈利單位，主要承擔自然、文化遺產保護和游憩等公益功能，其門票定價應當是以成本補償和非盈利為基本原則，包括補償自然文化遺產保護和景區服務的合理成本，并適當反映景區旅游資源稟賦高低。在這之外的基礎設施投資以及景區外的各種自然資源保護成本，均應當由中央和省級財政解決。也就是說，景區的公益單位屬性決定了財政該補的要補上，景區門票一定要降下來。

從定價機制上講，要建立合理的價格形成機制，推動政府和景區價格行為的科學化、規范化。合理的價格形成機制，需要考慮誰來定價、依據什么定價以及通過什么程序來定價。按照《價格法》和《政府制定價格行為規則》，景區門票應當由政府來制定，但應當由哪一級政府來制定不明確。隨著國有重點景區的行政管理權上收到省級政府，其門票價格定由省價格主管部門制定。

長遠來看，國家公園的門票定價權應上收到國家發改委。在定價依據方面，最關鍵的是要合理界定成本構成。同時，景區特許經營收入應沖減門票定價成本。在定價程序方面，完整的定價程序包括成本監審、聽取社會意見、合法性審查、價格委員會集體審議、作出價格決定并向社會公告等。其中，成本監審如果不做實做細，門票降價則難以落到實處。

就價格管理來談，要創新價格管理方式，加強景區門票價格監管，對違規行為進行懲處。在價格管理方面，景區門票可根據實際情況實行政府定價或政府指導價，對季節性較強的景區可分別制定淡、旺季價格?？偟膩碚f，價格管理不是要管死，而是要堅持市場導向，發揮價格的調節作用。

景區應嚴格執行明碼標價，并公開門票（包括通票、聯票）價格及游覽服務內容，不得強制購買通票、聯票，不得價外加價或將非基本游覽服務捆綁銷售。從加強景區門票價格監管上講，要及時查處不按規定明碼標價、不執行優惠政策、擅自漲價以及各種形成的變相漲價等違規行為。各級價格主管部門和旅游管理部門應把價格監管工作做到位，及時發現和懲處價格違法行為并建立價格失信懲戒機制。

總而言之，景區門票價格既涉及到中央和地方財政利益的調整，也涉及到政府、景區和游客利益的調整，是各方利益博弈的結果，有很大的難度。

事實上，2018年開始，國家發改委已經發布了《關于完善國有景區門票價格形成機制，降低重點國有景區門票價格的指導意見》，目前正在緊鑼密鼓地開展定價成本監審，加大對不合理支出的清理力度，整頓景區價格違法行為，重點清理各種附加和變相收費，包括地方政府通過景區門票向游客收取的不合規的政府性基金和行政事業收費，以及違規以各種形式參與景區門票收入或利潤分成的行為?？梢灶A期，有國家公園體制提供的制度基礎，經過不長時間的努力，國有重點景區的門票價格一定會降下來，景區價格透明干凈，價格陷阱將逐漸消失。

 *本文來源：澎湃新聞，作者：鄧毅，湖北經濟學院旅游與酒店管理學院院長，原標題：《保爾森基金會 | 國家公園門票價格應該怎么定》。