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經過三十多年的快速發展，我國旅游業各要素都得到豐富與完善。目前，我國已有旅行社2萬多家，星級飯店近1.4萬家，各類旅游景區2萬多家，這些傳統旅游企業和旅游餐飲飯店、社會旅館、旅游購物商店、旅游娛樂場所、農家樂以及旅游交通企業等幾十萬家相關企業和單位作為旅游市場的經營者，共同形成了我國巨大的旅游供給市場主體。進入2010年后，我國的旅游市場經營主體，在原先產品與服務供給基礎上，又以驚人的速度向資本和渠道方向擴展，逐步形成了產品、資本和渠道相繼推進的旅游市場經營主體的發展格局。

我國旅游市場經營主體的變化與發展取決于兩股力量，一是旅游需求的力量，一是旅游產業融合的力量。我們知道，一個產業的市場經營主體數量的變化以及類型的演化，是與這個產業供給的需求基本面相關。需求創造供給，有什么樣的需求就會有什么樣的供給。

進入新世紀以來，伴隨著我國工業化和城鎮化的發展，旅游需求的規模在不斷地增長，旅游消費逐漸成為我國居民重要的消費方式。

據統計，2000年我國的國內旅游人數為7.44億人次，國內旅游花費只有3175億元，出境旅游僅有1000萬人次。到了2014年，我國的國內旅游人數達到36億人次；出境旅游首次突破1億人次大關，達到1.09億人次；旅游花費約近4萬億元。我國居民高速增長的旅游需求和旅游消費能力，為旅游市場經營主體的規模擴張提供了有力的支撐。

不僅如此，在我國旅游需求規模增長的同時，旅游需求結構以及旅游需求類型也在不斷地演化和深化。從旅游類型來說，我國的國內旅游也逐漸從觀光旅游為主體不斷地向觀光旅游、度假旅游、休閑旅游、商務旅游、修學旅游、養老旅游等形態發展；從旅游組織方式來說，也逐漸從團隊旅游為主體向團隊旅游、散客旅游、自駕車旅游等形態發展。

旅游類型的演化和深化進而推進了我國旅游市場經營主體的類型演變，旅游新業態、新的旅游商業模式層出不窮，極大地推動我國旅游市場經營主體的變革。

在旅游需求規模擴張以及需求結構演變的影響下，旅游領域內的產業融合力量逐漸形成，旅游與其它產業的融合速度進一步加強，“旅游+地產”形成了旅游地產業，“旅游+交通”形成了郵輪業、自駕車營地業，“旅游+農業”形成了鄉村旅游業，“旅游+商業”形成了旅游購物業，“旅游+媒體”形成了旅游傳播業，“旅游+咨詢”形成了旅游規劃業，“旅游+通訊”形成了旅游電子商務業，“旅游+教育”形成了修學旅游業，“旅游+醫學”形成了旅游養生業，“旅游+演藝”形成了旅游演藝業等等。

以空間移動為形式的旅游與提供生活服務的傳統和新型產業的融合，使旅游形成了更加多樣混合的產業融合。需求推動與產業融合兩股力量形成的旅游產業，是一個多樣混合的產業，這個多樣混合的產業有兩個重要的經濟特征。

一是經營主體的企業功能不同。

在旅游產業領域內，各個經營主體的商業目標和企業功能存在著明顯的不同，有的經營主體的商業目標是追求產品與服務的收益，有的是追求資本的收益，而有的是為了追求渠道的溢出效應。

從企業功能上說，在旅游市場經營主體中，有的經營主體是以旅游為主體經濟功能的，有的卻不是以旅游為其主要經濟功能的，如各省在北京設立的駐京辦事處，雖然也是以飯店經營主體出現，其主要功能并不是為旅游服務的。多數的工業旅游和鄉村旅游的經營主體也是如此。至于打著發展旅游的旗號，搞地產開發的所謂旅游地產經營主體更是如此。

這樣，旅游經營主體所具有的商業目標和企業功能的不同反映到旅游市場上，其表現出的經營行為也是不同的，這就為市場經營行為的規范以及行業管理帶來一定的難度。

二是旅游產業的經濟和技術邊界更加模糊。

旅游產業是以旅游消費需求為核心形成的一個產業，它與其它產業以供給和生產為核心形成的產業邊界具有明顯的區別。我們所理解的一般產業是以供應鏈為串聯的企業集合，而旅游產業是以需求鏈為核心的并聯的企業集合，旅游需求的邊界擴大，也必然推動旅游產業邊界擴張。

在靜態和短期內，我們可以根據旅游需求的類型確定旅游產業的邊界，然而，從動態和長期發展來說，我們又很難掌控旅游產業發展的邊界，這就為我們對旅游市場經營的管理和制度設計帶來了困難。

國家旅游局副局長杜江在2012年全國旅游局長研討班發表講話稱，當前旅游市場秩序還沒有根本好轉，影響旅游市場秩序的一些根本問題還沒有解決，旅游服務質量還不能滿足廣大游客的需要，廣大游客、旅游從業者和各級領導對旅游服務質量和市場秩序還存在許多不滿意的地方。杜江認為，我國旅游市場存在的突出問題主要分為旅游市場經營主體、旅游市場消費主體、旅游市場監管主體三個方面，特別是旅游監管的職能和手段有限。

近年來，雖然各地政府通過人大立法的形式出臺了地方旅游管理條例，但針對旅游發展各相關要素的市場監管，賦予各級旅游管理部門的監管職能也很有限，旅游監管手段也較少，充分顯示了旅游市場經營主體以及旅游市場行業管理的困境。我國旅游市場經營主體發展的新態勢，要求國家和旅游行業管理部門通過制度和政策創新來規范和促進其發展，然而，由于種種原因，制度創新以及政策設計具有滯后性，這就形成了一個重要的現象，我們旅游市場經營主體是在一個舊的行業管理制度下發育和運行的，形成了“大旅游”產業形態與“小旅游”管理制度、“混合旅游”經濟形態與“單一旅游”管理制度之間不對稱的產業與制度關系，最終形成了旅游產業經營主體發展的新態勢與行業管理舊制度的博弈。

現象之一：農家樂與洋家樂

作為我國旅游體系的重要組成部分，鄉村旅游當前處在一個高速發展的階段?！稗r家樂”發端于郫縣友愛鄉農科村，上世紀80年代中后期，這里的老百姓見許多城市人跑到農村里尋求“返璞歸真”，這些頭腦靈活的農民便利用自己的農家小院辦起了休閑園地，這就是農家樂的雛形。所謂“農家樂”就是以農村地區為特色，以農民為經營主體，以農民所擁有的土地、庭院、經濟作物和地方資源為依托，以旅游、觀光、休閑、度假活動為內容的一種社會經濟活動，是農業經濟體系的一個組成部分?！稗r家樂”不僅是一種以“吃農家飯、住農家院、享農家樂”為主要內容的旅游現象，更是一種“以城帶鄉，統籌城鄉，城鄉互動，相互促進”的城鄉協調發展現象。事實證明“農家樂”確實帶動了農村經濟的快速發展，對加快全面建設小康社會的步伐、尋找解決“三農”問題的途徑，發揮了重要的作用。

我們不可忽視“農家樂”對發展農村社會經濟的重要作用，可以說，發展鄉村旅游以及“農家樂”旅游經濟形態對于解決我國改革與發展的深層問題，特別是城鄉二元結構問題具有不可小視的力量，這也正是國家鼓勵發展鄉村旅游的重要原因。然而，我國鄉村旅游以及“農家樂”的發展卻面對著舊制度的制約，我國現行法律與制度是不支撐這種經濟形態的發展的。　　

“農家樂”的經營方式一般表現為農民在自己的宅基地及其周圍開辟園地、建造房屋，作為營業場所，或者干脆在自己的宅基地范圍內又新建房屋用于營業。農民的住宅房屋與作為營業的場所是一體的，在物理上很難區分。而農村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。依照我國《物權法》的法律性質會形成以下兩個方面的問題：

一是宅基地的社會福利性與“農家樂”經營行為的矛盾。農村宅基地使用權具有生存保障的性質，是國家給予農戶的福利，農民的宅基地的使用權是無償獲得的。而“農家樂”是經營性質的，不具有生存保障性質，也就是說“農家樂”用地不應是無償的。

二是“農家樂”主體超出了農民范圍。從“農家樂”投資的主體分析，農民個人或者合伙在農村興辦的“農家樂”應該占“農家樂”發展的主導，然而，現實是“農家樂”的投資主體不再限于農民，一些企業也開始涉足“農家樂”，成為投資經營的主體。主體的變化，進而使“農家樂”發展的社會意義大大降低，完全違背了國家解決農民發展問題的意愿。

農民作為旅游經營主體經營“農家樂”，盡管與現有法律制度相悖，但從解決“三農”這個社會問題來說，我們還可以認同它的存在，但是，最近在我國出現的“洋家樂”這種現象，甚至有些地區將這種現象作為“農家樂”的升級轉型的樣板大力推廣，則是令人費解的事情了。不論是我們的學界、商界以及政府，包括新聞媒體都對這種現象給予了高度評價。

我們可以看到“洋家樂”的發展所帶來的經濟和社會效益，也可以認同“洋家樂”給我們帶來的鄉村旅游發展的理念，但如果從法律與制度角度，從旅游經營主體的法律規定角度，“洋家樂”是不是我國旅游發展的選擇方向呢？

現象之二：修學旅游

作為旅游類型的重要組成，不論從歷史還是當今社會看，修學旅游都是一個重要旅游形態。

據世界旅游組織統計，世界修學旅游市場在世界旅游市場的比重占到了20%左右，由于修學旅游具有特殊社會意義，世界各國政府都通過制度和政策設計推動本國修學旅游的發展。進入2000年，隨著國內旅游的發展，修學旅游在推崇教育事業發展的我國得到了快速發展。通過旅游獲得知識已成為多數家庭的一個教育選擇，為此也帶動了我國修學旅游以及研學旅游市場的發展。

修學旅游和研學旅游是通過旅游或旅行的形式實現其教育目的，必然涉及到旅游與教育兩大領域：從教育來說，修學旅游是一種教育形式，讀萬卷書不如行萬里路，通過旅游可以獲得書本之外更多的知識；從旅游來說，修學旅游也是旅游形態的重要組成部分，在世界旅游市場上占有重要地位。

由于修學旅游具有教育和旅游的雙重作用，經營主體可以是教育機構或教育企業，也可以是旅游行業或旅游企業。然而，這些經營主體其主要活動是辦學還是辦旅游，在實際中是難以確定的。如果是辦學，那就需要教育部門認證，如果是辦旅游，旅游部門應加以監管。

目前我國大多數教育機構、留學中介或者其他機構都涉及修學旅游相關業務，但都不具備經營旅游的資質。教育性質的修學旅游和商業性質的修學旅游，共同混合在我國的旅游市場之中，成為我國旅游市場的一個重要現象。

由于無法確定修學旅游的經營主體，更無法判別這些經營主體經營行為的教育性質還是商業性質，修學旅游一直是在一個超越制度約束的市場環境中運行與發展。國家相關部門沒有對修學旅游的經營主體進行規范，也沒有對修學旅游產品做出具體的規定，這就出現了兩個問題：

一是由于缺乏經營主體和經營門檻的限定，各個留學、語言培訓機構都可以組織游學夏令營，這些商業機構組織的以盈利為目的的夏令營，不受教育、旅游等主管部門管理，整個游學市場魚龍混雜，監管幾乎處于空白地帶。近兩年，有很多學校或者留學機構等都開始做海外游學團，很多留學機構都是和國外的學校合作來開展修學旅游項目；

二是修學旅游價格并不透明。一般是由主辦方根據市場“潛規則”制定，并不需要相關部門審批?！吨袊糜螆蟆吩鴮π迣W旅游市場價格做過調查：亞洲線路的價格普遍在兩萬元左右，歐美修學游產品普遍在2.5萬元以上，而一些高端線路甚至能達到6萬元以上，幾乎是傳統旅游產品的兩倍。即使主題相同的修學旅游線路，不同機構的報價也相差甚大，譬如同為兩周的美國游學項目，便宜點的收費約為3萬元，高一點的收費則超過4萬元。

現象之三，分時度假與分權度假

近日，度假交換公司RCI亞太有限公司北京辦事處正式成立，這是該公司在中國成立的第一個辦事機構。1974年，RCI世界各地的度假村和酒店結為聯盟、形成網絡，把各度假村的房屋以一定標準轉換成時間段，在會員之間互相交換，從而形成了分時度假交換概念和體系。

分時度假基本定義是：將一處住所(如酒店的客房、公寓、別墅等)每年的使用權按星期分為多個時段，顧客擁有每年按照約定的時間在這一住所住宿的權利。同時，購買分時度假時段的客戶通過交換系統提供的交換服務，每年可在世界各地數量眾多的別墅或酒店選擇一家享受相同時段的使用權。

與分時度假不同，分權度假是以一處住所(如酒店的客房、公寓、別墅等)的1/10產權為單位產品載體，客戶購買這份產權，將自動獲得固定年限每年一定天數的度假酒店居住權利。分權度假不僅有度假的權利，同時也有產權收益，這份產權可以轉讓、交易、繼承，甚至享受土地及酒店升值的權益。

據不完全統計，當前，在全國多個旅游目的地，如海南、青島、昆明、西雙版納、騰沖的地產項目中，都有分權度假這種商業形態的存在。

分時度假起源于20世紀60年代的法國阿爾卑斯山地區。作為度假旅游，旅游者主要考慮兩個問題，一是度假環境，二是度假場所。

通常環境優美的旅游度假地，度假設施及住宿價格昂貴，那些將度假作為一種常態化生活方式的旅游者，都想在度假地擁有一座屬于自己的度假屋。受經濟實力的限制和度假地房產高昂價格的制約，多數家庭無力購買度假別墅，即使有能力購買，由于度假地別墅的空置率問題，度假別墅的維修、維護和清潔等問題，在經濟上也是得不償失的，因此，市場容量不足限制了旅游度假地的地產開發。

地產開發商為了擴大市場容量，引入了分時度假和分權度假這種商業模式，使多個度假者共同擁有一處房產，共同維護、分時段使用。這種商業模式的出現，既解決了度假地地產開發問題，又能充分滿足經濟制約下的人們度假旅游需求，由此產生了最早的分時度假使用權概念。

隨著分時度假的發展，為滿足人們投資收益的需要，分權度假這種商業模式也隨之產生。無論是分時度假，還是分權度假都是以地產行業為主體，與旅游產業融合而形成的一種商業形態，通過產業融合，這種商業形態既不是傳統的地產形態，也不同于傳統的旅游形態。

從理性角度分析，我們可以將分時度假和分權度假，定義為旅游地產商業業態。由于這種商業模式是地產與旅游的融合，其經營主體可以是地產商，也可以是旅游商，對于分權度假來說，資本商也可以涉足經營，使市場經營主體具有多樣化的特點。

正因為這種商業模式是跨界融合的結果，市場經營主體不具有確定性，對于我國這個以部門管理或行業管理為主體的國家來說，分時度假和分權度假經營主體的管理成為了市場真空。

目前，關于分時度假的法律法規幾乎是空白，行業管理幾乎是缺位，分時度假公司的經營行為缺乏法規配套和有效監管。因此，一些公司經營中侵犯了消費者的選擇權、知情權、拒絕權時，與消費者產生糾紛后，沒有相應的法律支持，陷入被動局面。

2013年，多名消費者向《重慶時報》投訴稱，在重慶環美公司銷售員的推薦下，購買了“分時度假”的度假權益，但購買后并未享受到如公司宣講時所稱的能在旺季出境旅游、入住四星級以上酒店、代辦簽證等服務。

最近，“分時度假產品”在全國各地被投訴現象屢見不鮮。而投訴主要集中在銷售環節，即欺騙性銷售和強迫性銷售。在西方發達國家，尤其在美國和歐洲，分時度假產業被認為是最有活力的產業。但對于中國來說，這種新興的商業模式更多的是負面效應。

現象之四，旅游經營商與旅游代理商

今年4月23日，一個重磅消息震動了我國旅游市場，以眾信旅游為首的17家旅行社發布聲明，集體停止向途牛旅游提供旅游產品。途牛旅游也不甘示弱，在17家旅行社發出集體抵制聲明后，途牛旅游下線眾信旅游全部產品，兩者劍拔弩張。

針對這一事件，多數人認為這是線上與線下旅游經營商之間的利益之爭。問題是，線上旅游經營商眾多，比如有攜程、藝龍、驢媽媽、同程、去哪兒等，我國旅游市場有那么多家在線旅游商，為何這17家大型旅游企業只盯住途牛呢？

其原因在于，雖然線上線下旅游經營商之間一直存在著矛盾，但在業務分工方面，線上旅游商并沒有觸動線下旅游商的核心利益，線上旅游商是以散客市場和旅游代理業務為主體的，而線下傳統旅游商則是以團隊市場的線路業務為核心的，兩者雖然有利益的交集，但也能容忍對方的存在。

但是途牛旅游就不同了，途牛旅游的主要業務是團隊游，這與線下旅行社的主要業務產生了強大的沖突。途牛旅游不僅要在線上經營團隊旅游，還要在線下開設實體服務中心，不僅要到線下搶生意，還要“甩開”線下合作者自己直接掌控上游資源，這不能不引起線下旅游商的強烈反擊。

與途牛旅游所不同，其他OTA雖然也有團隊游，但并非主打，比如攜程更多的是機票和酒店的自由行、去哪兒主打機票比價、藝龍主打酒店、同程和驢媽媽主打景區。

從理論上講，旅游經營商是為滿足人們空間移動而產生的經營主體，也就是說，凡是為人們提供空間移動服務的經營者都是我國旅游市場經營主體的組成部分，無論你是提供團隊旅游業務，還是散客旅游業務和代理旅游業務，這僅僅是旅游業務的不同，并不影響你作為旅游經營商的性質。

然而我國相關的旅游制度設計，不論是《旅行社管理條例》，還是《旅游法》，都是以旅行社為基點、以團隊旅游為核心作為制度設計的出發點，并沒有從旅游活動和旅行業務這兩個重要屬性去劃分旅游市場經營主體、去規定旅游市場主體的經營行為。

于便形成了《旅游法》和《旅行社管理條例》只管旅行社，不管旅行業務，只管團隊旅游、不管散客旅游，只管綜合線路旅游、不管單項代理旅游，只管市場在位者、不管市場進入者。

在實際工作中，旅游管理部門對旅游市場經營主體的監管，只能局限于組團旅游服務且以盈利為目的的行為，如果經營主體沒有組團旅游，只為游客提供的是代理服務，旅游主管部門是沒有監管的權力。

即使經營主體有組團活動，但旅游活動是按照AA制進行，旅游主管部門也是不能監管的。如果經營主體沒有取得旅行社業務經營許可證，開展散客旅游業務，旅游主管部門也是沒有監管的義務。

旅游主管部門能夠監管的范圍是：經營主體必須有組團且以盈利為目的的經營行為。這樣的制度設計，實質上是一種“小旅游”的行業管理制度應對“大旅游”市場經營主體的規制，在我國旅游市場進入散客化和大眾化時代的當前，制度設計的缺陷必然會對我國旅游市場經營主體的正常發育以及經營者經營行為的規范產生諸多不利影響。

以上我們列舉了多個旅游市場經營主體發展的新態勢與我國旅游行業管理舊制度之間不對稱的現象，實際上，在我國旅游發展實踐中，不對稱現象不僅僅局限這些。旅游市場經營主體發展的新態勢與旅游行業管理舊制度之間的不對稱現象有著其深刻的社會背景，我認為有三個社會背景是值得我們深入思考的：

一是我國居民旅游需求的快速發展推動了我國旅游類型和旅游產品的快速發育，旅游新業態以及新的經營主體快速成長、制度設計的滯后性，使我們的旅游制度供給不能全面適應旅游市場經營主體發育的需要；

二是旅游與其它產業的融合速度的進一步加快促成了我國的旅游產業由“小旅游”向“大旅游”的推進，旅游產業邊界進而擴大、進而不清，也使得我們旅游市場經營主體的界定更加困難，給我們旅游制度設計帶來不確定性；

三是國家管理機構設置規則以及部門職能劃定的限制，制約了國家旅游管理部門對旅游行業制度設計的權限。相對國民經濟其它部門和行業，我國的旅游業發育較晚，與旅游業同時發育的旅游管理部門成立時間不長，在一個以部門管理為核心的社會制度下，對于一個建立時間較短的旅游管理部門來說，其行政資源和制度規制能力是有限的，加之旅游需求不斷演化，使之這種有限的行政資源以及制度規制能力更顯得力不從心。

我們不能小視制度對推動旅游發展的力量，就目前來說，旅游市場經營主體發展的新態勢與旅游行業管理舊制度的博弈，反映出了我國旅游產業發展的深層問題，這個問題若不能有效解決，旅游市場的混亂現象還會持續下去。

要解決這個問題，就要深入研究我國旅游產業的經濟與技術邊界，就要制定我國旅游產業經營主體的企業名錄，同時，要根據旅游需求的演變以及產業融合的狀態，重新劃定國家和地方旅游管理部門的職能以及相應的事權，特別是我國處于由工業社會向后工業社會過渡階段，服務需求的滿足以及現代服務業構建成為這個階段社會經濟發展的重中之重。

我們不能以工業發展的思路來分配與調整國家行政資源，要以后工業發展的思路，通過改革重新調整國家行政資源的分配，將一些與旅游發展相關的管理職能和事權劃給國家旅游管理部門，只有使旅游管理的行政資源和制度規制能力與市場和產業發展現狀相匹配，才能保證我國旅游產業的健康發展。