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近幾年，我們應(yīng)該都注意到了一個(gè)現(xiàn)象，央視的廣告中有一半左右是旅游廣告，且與其他行業(yè)不同的是，旅游廣告都由各地政府埋單，幾乎沒(méi)有旅游企業(yè)制作的廣告，而其它行業(yè)的廣告大多是企業(yè)制作。

應(yīng)該說(shuō)，旅游宣傳與促銷，特別是旅游目的地的宣傳與促銷，已經(jīng)成為政府提升城市與目的地形象重要的內(nèi)容，這種現(xiàn)象從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)的旅游是一個(gè)政府主導(dǎo)下的旅游市場(chǎng)。

一、政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略的由來(lái)

1998年3月，在全國(guó)旅游工作會(huì)議的報(bào)告中首次提出“政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略”。2001年中國(guó)旅游業(yè)“十五”發(fā)展規(guī)劃提出“政府主導(dǎo)型發(fā)展方針”，后來(lái)又進(jìn)一步提升到“政府主導(dǎo)型發(fā)展模式”。

“政府主導(dǎo)型”有很多解釋，其核心內(nèi)容是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、特別是黨政一把手親自抓旅游，從戰(zhàn)略決策、政策舉措、部門(mén)協(xié)調(diào)到舉辦重大活動(dòng)、建設(shè)重大項(xiàng)目，都要由地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)拍板。

國(guó)家旅游局（1999）在《中國(guó)旅游50年》一書(shū)序言中說(shuō)，中國(guó)旅游業(yè)之所以取得今天這樣的成績(jī)，最大的經(jīng)驗(yàn)是在政府的主導(dǎo)下把它當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)性事業(yè)來(lái)對(duì)待。

從歷史上看，我國(guó)的旅游業(yè)發(fā)展有兩個(gè)重要階段：從1949年至1978年，這個(gè)階段是我國(guó)旅游發(fā)育階段。新中國(guó)成立初期，由于政治上的原因，我國(guó)開(kāi)始發(fā)展旅游事業(yè)。

在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境下，為接待歸國(guó)華僑和對(duì)外宣傳的需要，我國(guó)開(kāi)始建立為外國(guó)人、華僑、港澳同胞在國(guó)內(nèi)旅行提供服務(wù)的各種組織。

然而，受當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件決定，國(guó)內(nèi)旅游以及為國(guó)內(nèi)居民旅行提供相關(guān)服務(wù)的行業(yè)并沒(méi)有形成，旅游業(yè)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有產(chǎn)生。

這一階段，各地旅游接待和服務(wù)部門(mén)都是政府事業(yè)單位，旅游作為外事接待的一部分，主要功能是擴(kuò)大政治影響，介紹宣傳新中國(guó)的建設(shè)成就。

從1978年至今，這個(gè)階段是我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。1978年改革開(kāi)放后，全黨全國(guó)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，在這個(gè)大環(huán)境下，旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)功能得到了極大的發(fā)揮。

在最初，由于國(guó)家急需大量外匯用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的國(guó)際支付，僅靠貿(mào)易出口創(chuàng)匯存在一定局限性，而旅游換匯具有的比較優(yōu)勢(shì)，使旅游的創(chuàng)匯功能得到了突出和加強(qiáng)。這時(shí)，我國(guó)旅游業(yè)的性質(zhì)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，由一種政治接待事業(yè)轉(zhuǎn)型為一種創(chuàng)造外匯的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。

進(jìn)入2000年之后，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，國(guó)內(nèi)旅游和出境旅游快速增長(zhǎng)，我國(guó)的旅游創(chuàng)匯功能進(jìn)而弱化，成為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。

無(wú)論是旅游發(fā)展的事業(yè)階段，還是旅游發(fā)展的產(chǎn)業(yè)階段，我國(guó)的旅游都是政府主導(dǎo)的。

的確，政府主導(dǎo)為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起了非常大的促進(jìn)作用，如政府將旅游業(yè)納入到經(jīng)濟(jì)性事業(yè)中，使得旅游產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌具有目標(biāo)上的一致性，從而使得旅游產(chǎn)業(yè)能擁有一個(gè)較為穩(wěn)定的發(fā)育環(huán)境。

通過(guò)政府為主導(dǎo)的制度供給，提供旅游業(yè)發(fā)育過(guò)程所需要各種有效制度，為旅游業(yè)的提供了相應(yīng)的激勵(lì)，減少外部性，降低了制度安排所需要的社會(huì)成本，為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展提供了保證。

正因?yàn)槿绱?，一些研究者和地方政府管理部門(mén)都認(rèn)為，中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)該堅(jiān)持政府的主導(dǎo)，基于三個(gè)方面的原因：

（1）在過(guò)去30多年中，我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)在政府的主導(dǎo)下從無(wú)到有取得了豐碩的成果；

（2）政府主導(dǎo)是國(guó)際上通行的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，西班牙、墨西哥、新加坡、以色列等國(guó)家的共同經(jīng)驗(yàn)都實(shí)行了政府主導(dǎo)型的戰(zhàn)略；

（3）實(shí)行政府主導(dǎo)是旅游產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)決定的：旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)跨部分、多行業(yè)組成的綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)品具有典型的公共產(chǎn)品特點(diǎn)，具有很大的外部性，在進(jìn)行國(guó)家整體形象宣傳、協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量方面有著不可替代的作用。

在《中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要》中，把“堅(jiān)持政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展方針”作為“九五”發(fā)展的“基本經(jīng)驗(yàn)”和“十五”發(fā)展的“指導(dǎo)思想”，強(qiáng)調(diào)“在中國(guó)的國(guó)情下，政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式就是黨委和政府形成主干線”。這一指導(dǎo)思想在我國(guó)各省、市、區(qū)的“十一五”旅游發(fā)展規(guī)劃中得到了充分的體現(xiàn)。

進(jìn)入“十二五”時(shí)，國(guó)家旅游局編制的《中國(guó)旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》雖然沒(méi)有提出政府主導(dǎo)，但在總結(jié)“十一五”我國(guó)旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，卻認(rèn)為“地方政府還進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)旅游業(yè)的主導(dǎo)作用，地方政府主導(dǎo)旅游業(yè)發(fā)展格局已經(jīng)形成”。

在多數(shù)省、市、區(qū)編制的“十二五”旅游發(fā)展規(guī)劃中，對(duì)旅游發(fā)展的原則、方針、模式的表述中，仍然保留了“政府主導(dǎo)”的內(nèi)容。由此可見(jiàn)，經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)雖然建立起了的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，但不可否認(rèn)，在旅游領(lǐng)域的現(xiàn)階段，依然具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)性質(zhì)。

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了比較完整旅游經(jīng)濟(jì)以及與其相適應(yīng)的市場(chǎng)體系，旅游經(jīng)濟(jì)以及旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度在不斷地強(qiáng)化，所有這些，政府主導(dǎo)型旅游起著關(guān)鍵性作用。

政府主導(dǎo)型旅游在國(guó)家戰(zhàn)略、資源供給、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、市場(chǎng)促進(jìn)等諸多方面具有一定優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)有助于國(guó)家的旅游經(jīng)濟(jì)起飛。

但隨著旅游發(fā)展的深入，資源稀缺程度也不斷上升，旅游發(fā)展引擎從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動(dòng)，此時(shí)，旅游發(fā)展由政府主導(dǎo)還有這些優(yōu)勢(shì)嗎？

大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，我國(guó)以高投入、高消耗、粗放發(fā)展為特征的要素驅(qū)動(dòng)性旅游經(jīng)濟(jì)的弊端已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，在國(guó)內(nèi)旅游要素供給約束和旅游需求不斷演進(jìn)的雙重壓力下，中國(guó)旅游發(fā)展的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)成為必然的選擇。

我們都認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的必要性和緊迫性，但政府主導(dǎo)型旅游的內(nèi)在屬性卻導(dǎo)致其具有趨向于要素驅(qū)動(dòng)的“沖動(dòng)”，更趨向于這種路徑依賴。例如，各地在旅游發(fā)展中，注重旅游人數(shù)、政績(jī)導(dǎo)向、地方旅游形象工程、旅游大項(xiàng)目依賴、巨額旅游投資、旅游開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)依賴等。

我們知道，旅游經(jīng)濟(jì)要保持長(zhǎng)期發(fā)展有賴于可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，政府主導(dǎo)下的旅游創(chuàng)新是難以實(shí)現(xiàn)的。

二、我國(guó)“政府主導(dǎo)型”旅游的不足

對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)這個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的積極意義時(shí)，不能忽視它的不足。

首先，政府主導(dǎo)的一個(gè)重要邏輯是基于線性特征的認(rèn)識(shí)理念，認(rèn)為制度總是會(huì)朝著一個(gè)既定的方向演進(jìn)，即使有波動(dòng)也可以回歸。如果沒(méi)有這樣的一個(gè)邏輯假設(shè)，政府主導(dǎo)就會(huì)失去依據(jù)，有了這個(gè)邏輯假設(shè)，政府主導(dǎo)才有可能為制度設(shè)定合理的供給方案。

但事實(shí)并非如此。例如在上世紀(jì)90年代，為了促使入境市場(chǎng)的觀光旅游向度假旅游轉(zhuǎn)變，1992年7月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在全國(guó)部分省市設(shè)立了12個(gè)國(guó)家旅游度假區(qū)，計(jì)劃使其成為中國(guó)吸引國(guó)外游客的重要旅游區(qū)域。

國(guó)家旅游局聯(lián)合國(guó)家稅務(wù)局、海關(guān)總署以及國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，促使國(guó)家旅游度假區(qū)按照政府設(shè)定的目標(biāo)發(fā)展，然而，事與愿違的是，國(guó)家旅游度假區(qū)的建設(shè)漸漸成為一種市場(chǎng)選擇，至今也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政府計(jì)劃內(nèi)的目標(biāo)。

再比如，最近發(fā)生的國(guó)家旅游局約談途牛的事件，事件表面是低價(jià)問(wèn)題，背后卻是線上與線下，電商旅行社與傳統(tǒng)旅行社、新型旅行商業(yè)模式與傳統(tǒng)商業(yè)模式之爭(zhēng)。對(duì)這一事件，如果沒(méi)有觸及旅游者合理權(quán)利，政府可以不必過(guò)多干預(yù)。

但是，按照線性邏輯來(lái)認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，低價(jià)就是不合理，就是誤導(dǎo)消費(fèi)者、擾亂正常的旅游市場(chǎng)秩序，損害了消費(fèi)者利益。就必然進(jìn)行整治。

今年3月15日，國(guó)家旅游局責(zé)成江蘇省旅游局針對(duì)途牛旅游網(wǎng)“不合理低價(jià)”銷售產(chǎn)品問(wèn)題對(duì)其進(jìn)行約談，要求其停止“1元出境游”業(yè)務(wù)，并表示將開(kāi)展對(duì)以“不合理低價(jià)”為主要特征的擾亂旅游市場(chǎng)秩序行為的專項(xiàng)整治。

這充分說(shuō)明依據(jù)線性邏輯，政府主導(dǎo)的目標(biāo)模式和路徑安排，在其實(shí)踐過(guò)程中存在著極大的不確定性。

其次，在政府主導(dǎo)下，旅游發(fā)展是要借助于各項(xiàng)政策與制度來(lái)推動(dòng)，這會(huì)使主導(dǎo)主體擁有過(guò)大的權(quán)力，在缺乏相應(yīng)的行政權(quán)力監(jiān)督情況下為導(dǎo)致“制度尋租”的產(chǎn)生。

以我國(guó)旅游A級(jí)景區(qū)的評(píng)定和出境旅游業(yè)務(wù)審批的制度設(shè)計(jì)為例。景區(qū)等級(jí)和出境旅游業(yè)務(wù)資格是旅游企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)和退出市場(chǎng)行業(yè)制度設(shè)計(jì)，本應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)解決，這項(xiàng)制度完全可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)執(zhí)行。

如果政府成為制度的執(zhí)行者，政府主管部門(mén)會(huì)利用由制度與政策形成的行政權(quán)力，維持著高額的“壟斷租金”，或者利用“審批特權(quán)”或者“資格證書(shū)”，擴(kuò)大政府的經(jīng)濟(jì)收益范圍。這些并非有效率的制度安排會(huì)影響到政府主導(dǎo)的公信力。

第三，政府主導(dǎo)型的主體不確定性，削減了制度變遷帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效率。我們常說(shuō)“政府主導(dǎo)”、“政府主導(dǎo)式發(fā)展戰(zhàn)略”，必然有一個(gè)主導(dǎo)主體，那么誰(shuí)是主導(dǎo)主體呢?

按照我國(guó)的行政權(quán)力分工，國(guó)家旅游局是負(fù)責(zé)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最高主管部門(mén)，它對(duì)外代表我國(guó)的國(guó)家旅游組織，對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)統(tǒng)管我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)。由旅游局等各級(jí)旅游主管部門(mén)對(duì)旅游業(yè)實(shí)行全行業(yè)管理。然而，各級(jí)旅游局在管理職能上卻缺乏全面性、權(quán)威性和一致性。

旅游產(chǎn)業(yè)一個(gè)跨行業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)，不僅包括飯店業(yè)，旅行社業(yè)、景區(qū)業(yè)，而且還包括交通運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)業(yè)等，這些行業(yè)有著不同的主管部門(mén)。

由于歷史原因，一些主管部門(mén)的行政權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家旅游局（如交通運(yùn)輸業(yè)屬于交通部，景區(qū)景點(diǎn)分屬建設(shè)部和林業(yè)部，航空部門(mén)屬航空總局的等，這些部門(mén)的在中國(guó)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置都高于國(guó)家旅游局）。

由于管理重點(diǎn)和管理職能的不同，在旅游發(fā)展的問(wèn)題上，這些管理部門(mén)與國(guó)家旅游局有著截然不同的目標(biāo)，都試圖通過(guò)政府主導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)本部門(mén)利益最大化。

這樣，名正言順的旅游“主導(dǎo)”方國(guó)家旅游局以及各地旅游管理部門(mén)置于一個(gè)非常尷尬的地位。在這種情況下，政府主導(dǎo)便成為政府部門(mén)博弈的結(jié)果，一項(xiàng)旅游政策和制度，要耗費(fèi)大量的時(shí)間與相關(guān)部門(mén)不斷地協(xié)商，不斷地妥協(xié)才能出臺(tái)。

旅游法是我國(guó)改革開(kāi)放初期啟動(dòng)的立法項(xiàng)目之一。1982 年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)就著手起草旅游法。于1988 年曾列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。直到2014年才得以出臺(tái)。從改革開(kāi)放之初到2014年旅游法的出臺(tái)，我們用了30年，政府主導(dǎo)下的旅游困境可見(jiàn)一斑。

第四，地方行政壁壘的存在。在旅游業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，地方政府在確立發(fā)展目標(biāo)、動(dòng)用政府資源、協(xié)調(diào)社會(huì)力量、推動(dòng)旅游開(kāi)發(fā)等方面起到了主導(dǎo)作用。

旅游產(chǎn)業(yè)是一個(gè)跨地區(qū)的行業(yè)，它運(yùn)動(dòng)的全過(guò)程是各個(gè)相關(guān)地區(qū)共同作用的結(jié)果，要求旅游市場(chǎng)在空間上是一個(gè)完整的統(tǒng)一體。但是，我們卻面臨著“諸侯經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展困境。地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，存在著不同于中央政府的目標(biāo)。

在旅游發(fā)展中，一方面，地方政府往往通過(guò)直接的制度供給來(lái)維護(hù)地方利益，截至2014年，我國(guó)已經(jīng)有近30個(gè)省、市和地區(qū)都已經(jīng)制定出適用于本區(qū)的旅游管理?xiàng)l例或管理辦法，另一方面，同一旅游區(qū)域不同的地方政府之間為了資源的歸屬或者旅游利益等問(wèn)題產(chǎn)生糾紛，合作與協(xié)調(diào)起來(lái)十分困難。

這樣的事例在我國(guó)時(shí)常發(fā)生，如絲綢之路起點(diǎn)之爭(zhēng)、黃河壺口瀑布之爭(zhēng)等。所有這些，不僅割裂了旅游產(chǎn)業(yè)的配置鏈條，也給政府的主導(dǎo)帶來(lái)相當(dāng)大的困難，形成了一種“政府主導(dǎo)使政府無(wú)法主導(dǎo)”的異化現(xiàn)象。

最后，國(guó)家誠(chéng)信體系的殘缺是政府主導(dǎo)的一個(gè)障礙。與其他活動(dòng)不同，旅游活動(dòng)中存在大量的不確定性，而且旅游活動(dòng)中的契約關(guān)系也存在著不完全性，導(dǎo)致在旅游者旅游活動(dòng)的過(guò)程中更需要一種較為穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)來(lái)完滿實(shí)現(xiàn)旅游者的活動(dòng)，旅游是一種要求信息誠(chéng)信傳遞的經(jīng)濟(jì)。

但是，在旅游經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于政府、企業(yè)等各個(gè)層面的原因，旅游社會(huì)體系中機(jī)會(huì)主義盛行，導(dǎo)致了我國(guó)旅游制度實(shí)施體系的殘缺。

雖然政府可以提供公共信息，但是受到政府自身目標(biāo)的制約，并不能有效化解旅游誠(chéng)信體系的缺失帶來(lái)的不確定性，如我國(guó)一日游出現(xiàn)的“黑車、黑導(dǎo)”現(xiàn)象，這使得政府主導(dǎo)的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。

三、政府主導(dǎo)下的旅游發(fā)展失靈現(xiàn)象

1、政府主導(dǎo)下的旅游目的地建設(shè)

進(jìn)入2000年，隨著我國(guó)國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的興起，各地政府對(duì)旅游開(kāi)發(fā)給予了極大的重視，都不約而同地提出要把本地區(qū)建設(shè)成某某類型的旅游目的地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)80%以上的縣城都在致力于旅游目的地建設(shè)。

有意思的是，有的縣僅僅有一座寺廟，或者有一座山，都提出要打造成為國(guó)際旅游目的地。我們且不論資源、交通與環(huán)境能否支撐一個(gè)地區(qū)成為旅游目的地，單就從旅游空間關(guān)系和旅游區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)說(shuō)，全國(guó)各地都要成為旅游目的地，也是一件不現(xiàn)實(shí)的事情。

旅游是人的空間移動(dòng)，既然是空間移動(dòng)，必然存在著區(qū)域聯(lián)系以及區(qū)域內(nèi)的旅游合作，然而，政府主導(dǎo)的旅游卻制約著旅游的區(qū)域合作。

一是因?yàn)檎鲗?dǎo)必然以行政區(qū)域分割為主要特征，這就存在著行政區(qū)域與旅游區(qū)域之間的沖突。行政區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)受行政區(qū)域關(guān)系的制約，在旅游發(fā)展中不可能考慮與該行政區(qū)域有聯(lián)系的其它區(qū)域旅游發(fā)展問(wèn)題。

政府主導(dǎo)追求的是行政區(qū)域內(nèi)旅游效益最大化，對(duì)于區(qū)域協(xié)作所產(chǎn)生的旅游效益，如果在自己區(qū)域內(nèi)無(wú)法體現(xiàn)或者獲益不大，當(dāng)然就沒(méi)有興趣了。

因此，政府主導(dǎo)下的旅游目的地建設(shè)，割裂了地區(qū)與地區(qū)之間的區(qū)域旅游經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，雖然在短期內(nèi)可以促使旅游發(fā)展見(jiàn)到成效，但也使區(qū)域旅游發(fā)展和區(qū)域旅游合作受到一定的限制，封閉式的旅游目的地發(fā)展方式，并不利于我國(guó)旅游可持續(xù)發(fā)展。

二是政府主導(dǎo)實(shí)際上是行政主要領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)，旅游發(fā)展往往依賴地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)重視程度，凡是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的地方，都與當(dāng)?shù)匦姓饕I(lǐng)導(dǎo)的支持有關(guān)。我國(guó)旅游發(fā)展中所形成的“焦作現(xiàn)象”、“欒川模式”和“留壩精神”均說(shuō)明了這一點(diǎn)。

旅游發(fā)展強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性，要求其政策與制度保持相對(duì)穩(wěn)定，如果旅游發(fā)展與行政主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度有關(guān)，就會(huì)形成旅游發(fā)展的大起大落，這屆政府重視旅游，旅游就會(huì)有所發(fā)展，下屆政府不重視旅游，旅游就會(huì)受到影響，地方旅游發(fā)展就存在極大的不確定性。

2、政府主導(dǎo)下的旅游節(jié)慶活動(dòng)

從旅游基本要素來(lái)說(shuō)，旅游節(jié)事活動(dòng)是一個(gè)地區(qū)形成旅游目的地的一個(gè)重要的要素。旅游節(jié)慶是依托目的地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史文化、風(fēng)俗民情等獨(dú)特資源, 加以整合包裝, 從而產(chǎn)生具有目的地標(biāo)志性的獨(dú)特形象和吸引力。

世界上好的旅游節(jié)慶活動(dòng)可以提升旅游整體形象、擴(kuò)大市場(chǎng)知名度，同時(shí)可以增加客源數(shù)量，并延長(zhǎng)游客在旅游目的地的停留時(shí)間，提升旅游者消費(fèi)水平等方面都具有重要的促進(jìn)作用。

如巴西狂歡節(jié)、威尼斯狂歡節(jié)、西班牙奔牛節(jié)、西班牙西紅柿節(jié)、法國(guó)尼斯狂歡節(jié)等都是全民參與的節(jié)日，活動(dòng)與環(huán)境共同形成的特殊氛圍吸引著來(lái)自世界各地的旅游者。

進(jìn)入2000年，隨著國(guó)內(nèi)旅游業(yè)的興起,我國(guó)各地都十分重視旅游節(jié)慶的開(kāi)發(fā)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2013年，我國(guó)節(jié)慶活動(dòng)的數(shù)量已過(guò)萬(wàn)。但我國(guó)大部分節(jié)慶仍是一種政府行為, 由政府部門(mén)牽頭主辦, 政府是完成各項(xiàng)工作的主體, 許多工作的完成依靠行政命令。轟轟烈烈地辦節(jié)慶，花費(fèi)財(cái)政巨資舉行大型的開(kāi)幕式，但熱鬧的開(kāi)幕式之后節(jié)慶活動(dòng)內(nèi)容卻往往變得冷冷清清。

當(dāng)前，我國(guó)政府主導(dǎo)下的旅游節(jié)慶活動(dòng)存在的突出問(wèn)題：

一是市場(chǎng)化程度不高，企業(yè)參與的積極性不強(qiáng)；

二是節(jié)慶活動(dòng)的參與度不高，當(dāng)?shù)鼐用窈吐糜握邊⑴c程度較低；

三是節(jié)慶的產(chǎn)業(yè)化程度很低，節(jié)慶產(chǎn)業(yè)鏈條還處于較低的層面；

四是節(jié)慶活動(dòng)的世界影響力不大，沒(méi)能旅游者形成足夠的吸引力。

中國(guó)節(jié)慶活動(dòng)數(shù)量眾多，但具有國(guó)際影響力的品牌節(jié)慶屈指可數(shù)，能持續(xù)舉辦并發(fā)展成為國(guó)際節(jié)慶活動(dòng)的則更是鳳毛麟角。所有這些充分說(shuō)明，政府主導(dǎo)下的旅游節(jié)慶是難以形成旅游競(jìng)爭(zhēng)力。

3、政府主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村旅游

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以及我國(guó)的國(guó)內(nèi)旅游需求增速的提升，我國(guó)的鄉(xiāng)村旅游也得到了快速發(fā)展，成為我國(guó)旅游產(chǎn)品體系一個(gè)重要的內(nèi)容。2007年，國(guó)家旅游局、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合公布了關(guān)于《大力推進(jìn)全國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》，標(biāo)志著政府推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的開(kāi)始。

鄉(xiāng)村旅游以具有鄉(xiāng)村性的自然和人文客體為旅游吸引物，依托農(nóng)村區(qū)域的優(yōu)美景觀、自然環(huán)境、建筑和文化等資源，在傳統(tǒng)農(nóng)村休閑游和農(nóng)業(yè)體驗(yàn)游的基礎(chǔ)上，拓展開(kāi)發(fā)會(huì)務(wù)度假、休閑娛樂(lè)等項(xiàng)目的新興旅游方式。

它的產(chǎn)生與發(fā)展是與城市化、工業(yè)化發(fā)展相適應(yīng)的，旅游作為一種工業(yè)化和城市化的一種生活方式，工業(yè)化和城市化的程度越高，鄉(xiāng)村旅游的吸引力就會(huì)越大，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)就越來(lái)越被投資商和經(jīng)營(yíng)商所重視。

不可否認(rèn)，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展對(duì)推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題起著不可小視的作用。問(wèn)題是，鄉(xiāng)村旅游不僅僅是一個(gè)旅游產(chǎn)品問(wèn)題，更是一個(gè)旅游形態(tài)問(wèn)題。

其終極目標(biāo)是通過(guò)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，解決我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深層次問(wèn)題，構(gòu)建出一個(gè)全新的社會(huì)主義的新農(nóng)村。而所有這些，僅通過(guò)政府主導(dǎo)是難以實(shí)現(xiàn)的，還必須發(fā)揮市場(chǎng)主體的力量，構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)制，才能有效地實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)的鄉(xiāng)村旅游經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，在為旅游者提供豐富多彩的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的同時(shí)，也在生產(chǎn)各種不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織。

從鄉(xiāng)村旅游的投資、管理、經(jīng)營(yíng)主體等方面看，其開(kāi)發(fā)模式有多種類型，有的是政府主導(dǎo)，有的是企業(yè)租賃或買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的是鄉(xiāng)村旅游合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，有的是農(nóng)民自主投資經(jīng)營(yíng)。而企業(yè)主體有的是外來(lái)企業(yè)、有的是當(dāng)?shù)卮遛k企業(yè)。

不同的投資主體和經(jīng)營(yíng)模式，就會(huì)產(chǎn)生不同的利益分配機(jī)制和的利益主體，隨之而生的是利益主體之間的沖突。

我國(guó)鄉(xiāng)村旅游合作經(jīng)濟(jì)組織的形成得益于政府倡導(dǎo)和培育，是政府主導(dǎo)與農(nóng)民逐利行為共生的結(jié)果。“農(nóng)家樂(lè)”服務(wù)中心、“農(nóng)家樂(lè)”協(xié)會(huì)、旅游服務(wù)公司、“農(nóng)家樂(lè)”聯(lián)合社等四類合作經(jīng)濟(jì)組織雖然是以市場(chǎng)需求為核心創(chuàng)新起來(lái)的，但都有政府主導(dǎo)的身影。

隨著我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的轉(zhuǎn)型，如何使現(xiàn)有的鄉(xiāng)村旅游合作經(jīng)濟(jì)組織成為市場(chǎng)的主體，成為支撐農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的重要力量，是當(dāng)前需要解決的問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題的解決僅靠政府主導(dǎo)是難以實(shí)現(xiàn)的。

同時(shí)，鄉(xiāng)村旅游成長(zhǎng)必須基于一個(gè)特定的空間，并非我國(guó)所有地區(qū)都能發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。從旅游區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村旅游是城市依托型的旅游經(jīng)濟(jì)形態(tài)，就全國(guó)來(lái)說(shuō)，凡是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展好的的農(nóng)村，其周邊必有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的城市作為支撐。

政府主導(dǎo)下全國(guó)一盤(pán)棋地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，旅游市場(chǎng)是不支持的。受政府主導(dǎo)的驅(qū)動(dòng)和出于政績(jī)的需要，我國(guó)多數(shù)省份，每個(gè)縣、每個(gè)鄉(xiāng)，甚至是每個(gè)村都在搞鄉(xiāng)村旅游，個(gè)別省甚至提出將本省打造成中國(guó)鄉(xiāng)村旅游的大省，更是不切實(shí)際的想法。

4、政府主導(dǎo)下的智慧旅游

近幾年，智慧旅游成為我國(guó)旅游領(lǐng)域最有傳播力和影響力的關(guān)鍵詞。智慧旅游是江蘇省鎮(zhèn)江市的地方政府根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)動(dòng)向率先提出的概念。隨后南京、廣州、北京等城市也開(kāi)始圍繞“智慧旅游”開(kāi)展相應(yīng)的建設(shè)。

在2011年7月，時(shí)任國(guó)家旅游局局長(zhǎng)表示，要用十年的時(shí)間把中國(guó)這個(gè)新興的旅游大國(guó)初步實(shí)現(xiàn)基于信息技術(shù)的“智慧旅游”，從那時(shí)起，我國(guó)便開(kāi)始了政府主導(dǎo)的智慧旅游建設(shè)。

2015年1月10日國(guó)家旅游局印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)智慧旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，到2016年，建設(shè)一批智慧旅游景區(qū)、智慧旅游企業(yè)和智慧旅游城市，建成國(guó)家智慧旅游公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)。

到2020年，我國(guó)智慧旅游服務(wù)能力明顯提升，智慧管理能力持續(xù)增強(qiáng)，大數(shù)據(jù)挖掘和智慧營(yíng)銷能力明顯提高，移動(dòng)電子商務(wù)、旅游大數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析、人工智能技術(shù)等在旅游業(yè)應(yīng)用更加廣泛，培育若干實(shí)力雄厚的以智慧旅游為主營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，形成系統(tǒng)化的智慧旅游價(jià)值鏈網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)意見(jiàn)的出臺(tái)表明，我國(guó)智慧旅游進(jìn)入了一個(gè)實(shí)質(zhì)發(fā)展期。

41號(hào)文件提出將我國(guó)的旅游業(yè)建成現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，受智慧城市的理念的啟示，“智慧旅游”便在我國(guó)產(chǎn)生了。到現(xiàn)在為止，智慧旅游還沒(méi)有一定統(tǒng)一的定義。

一般來(lái)說(shuō)，智慧旅游是信息技術(shù)在旅游業(yè)中的應(yīng)用創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，是為滿足游客個(gè)性化需求，提供高品質(zhì)、高滿意度服務(wù)，而實(shí)現(xiàn)旅游資源及社會(huì)資源的整合共享與有效利用的系統(tǒng)化、集約化的管理變革。

無(wú)論是智慧城市還是智慧旅游，其實(shí)現(xiàn)都是有條件的。對(duì)于智慧旅游來(lái)說(shuō)，它的存在基于六個(gè)條件：

1、旅游市場(chǎng)的散客化趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)智慧旅游必要性條件；

2，旅游公共服務(wù)體系形成，是智慧旅游實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性條件；

3、旅游信息化完備；

4、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算以及人工智能技術(shù)的成熟與發(fā)展；

5、旅游流動(dòng)空間無(wú)障礙；

6、以電商為主體的智慧旅游市場(chǎng)主體的存在。

從我國(guó)旅游發(fā)展實(shí)際出發(fā)，智慧旅游時(shí)代還沒(méi)有來(lái)臨。

首先，因?yàn)槲覈?guó)旅游公共服務(wù)體系還沒(méi)有形成，特別是散客市場(chǎng)為核心的旅游集散服務(wù)體系還沒(méi)有完全建立起來(lái)，智慧旅游沒(méi)有實(shí)體性的服務(wù)體系作為支撐，智慧旅游只能是智能旅游；

其次，我國(guó)的旅游信息化還處于一個(gè)起步發(fā)展階段，旅游的綜合性決定了旅游經(jīng)營(yíng)、服務(wù)和管理的全程信息化運(yùn)行離不開(kāi)全社會(huì)的信息化實(shí)現(xiàn)程度。目前全社會(huì)的信息化只是在某些信息化程度比較高的個(gè)別地區(qū)和信息化比較成熟的某些領(lǐng)域提到運(yùn)用。

旅游業(yè)的信息化不可能脫離全社會(huì)的信息化程度而超然突進(jìn)。我們可以在一些地區(qū)和領(lǐng)域開(kāi)展智慧旅游的試點(diǎn)，但大張旗鼓地在全國(guó)、全行業(yè)開(kāi)展“智慧旅游”建設(shè)是不現(xiàn)實(shí)的；

第三，智慧旅游是圍繞著旅游流動(dòng)和活動(dòng)提供智慧服務(wù)的，旅游的空間移動(dòng)必然需要不同空間的服務(wù)，不同行政空間與旅游空間之間的互聯(lián)互通是實(shí)現(xiàn)智慧旅游的關(guān)鍵，這就需要旅游區(qū)域的一體化的發(fā)展。然而，我國(guó)旅游區(qū)域發(fā)展還處在一個(gè)起步階段，智慧旅游發(fā)展面臨著行政區(qū)域的障礙；

最后，智慧旅游需要市場(chǎng)主體的存在，比起旅游創(chuàng)業(yè)者、旅游企業(yè)巨頭，政府更熱衷于“智慧旅游”。在“智慧旅游”方面，最具有熱情的是政府，而不是其他市場(chǎng)主體。

因此，我認(rèn)為，國(guó)家旅游局提出的”智慧旅游年”只是引導(dǎo)我國(guó)旅游現(xiàn)代化發(fā)展的一個(gè)方向，目前，智慧旅游的基礎(chǔ)還沒(méi)有形成。

智慧旅游發(fā)展不能不考慮兩個(gè)力量，一是市場(chǎng)力量，智慧旅游發(fā)展的核心取決于市場(chǎng)，只有旅游企業(yè)特別是電子商務(wù)企業(yè)及時(shí)跟進(jìn)，才能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性推動(dòng)；二是旅游需求力量，智慧旅游發(fā)展的基礎(chǔ)在于需求，有需求才能有動(dòng)力，這就是市場(chǎng)在配置資源所起的決定性作用。

5、政府主導(dǎo)下的旅游市場(chǎng)

政府主導(dǎo)下的旅游發(fā)展，一直在糾結(jié)入境旅游、國(guó)內(nèi)旅游和出境旅游三個(gè)市場(chǎng)之間的關(guān)系，特別是對(duì)三個(gè)市場(chǎng)的基本政策和制度的設(shè)計(jì)。

（1）從旅游市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程來(lái)看

我國(guó)的旅游發(fā)展與世界多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相同，都是沿著“先入境、后國(guó)內(nèi)、再出境”的發(fā)展次序演化的，但在三個(gè)市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)卻有所不同。

從20世紀(jì)90年代中期的“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”到2005年的“大力發(fā)展入境旅游，規(guī)范發(fā)展出境旅游，全面提升國(guó)內(nèi)旅游”，入境旅游的發(fā)展一直是市場(chǎng)發(fā)展的立足點(diǎn)與核心。

在2008年，國(guó)家旅游局雖然提出“大力發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游，積極發(fā)展入境旅游，有序發(fā)展出境旅游”，但也并不表示入境市場(chǎng)的重要性的弱化，而是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)入境旅游的影響提出來(lái)的。

2015年，在全國(guó)旅游市場(chǎng)工作會(huì)議上，國(guó)家旅游局為全面落實(shí)全國(guó)旅游工作會(huì)議上確定的“515戰(zhàn)略”目標(biāo)任務(wù)，提出了大力開(kāi)拓入境旅游市場(chǎng)，積極引導(dǎo)和擴(kuò)大旅游消費(fèi)，努力實(shí)現(xiàn)三大市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，雖然沒(méi)有具體提出三大市場(chǎng)之間的關(guān)系，但還是將入境旅游作為發(fā)展的重心來(lái)認(rèn)識(shí)。

（2）從政府角度看

以入境旅游為重心是可以理解的。這不僅與我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)育的背景有關(guān)，也與入境旅游對(duì)國(guó)際收入影響有關(guān)。特別是近幾年內(nèi)，我國(guó)的出境旅游的高速增長(zhǎng)與入境旅游負(fù)增長(zhǎng)形成了明顯的對(duì)照，也使得我國(guó)旅游外匯出現(xiàn)了巨額逆差，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題我們要正確的面對(duì)，沒(méi)有必要回避。

因?yàn)?，?guó)際貿(mào)易是國(guó)與國(guó)之間在資源、資本、勞動(dòng)和技術(shù)的比較優(yōu)勢(shì)所形成的，由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性不同，在不同的產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)提供方面會(huì)形成不同的比較優(yōu)勢(shì)，因此，國(guó)與國(guó)之間的各類貿(mào)易不可能形成絕對(duì)的平衡。

從一個(gè)國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體來(lái)說(shuō)，我們也不能說(shuō)國(guó)際旅游服務(wù)貿(mào)易出現(xiàn)了外匯順差就是好，有了外匯逆差就是不好，要從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體來(lái)認(rèn)識(shí)才能做出科學(xué)的評(píng)判。

如果通過(guò)我國(guó)國(guó)際旅游服務(wù)貿(mào)易的逆差能為我國(guó)貨物貿(mào)易的順差，換取更好的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境，這不僅不是一件壞事，反而更有利于我國(guó)出口貿(mào)易的發(fā)展。

在政府主導(dǎo)下，旅游發(fā)展以入境旅游為重心，必然將大量的資源投身向旅游市場(chǎng)，在資源有限的環(huán)境下，也必然會(huì)放棄其它市場(chǎng)的投入，這就會(huì)使旅游發(fā)展的機(jī)會(huì)成本大大提高。

為發(fā)展入境旅游，我們向世界主要入境旅游客源國(guó)投入了大量促銷費(fèi)用，花費(fèi)了大量人力和物力，而入境旅游并沒(méi)有提到有效地改善。在這種情況下，我們是否能變換一個(gè)思路，如果我們注重了國(guó)內(nèi)旅游的發(fā)展，通過(guò)國(guó)內(nèi)旅游環(huán)境的改善，使我國(guó)居民少出境旅游一些，那么，不就是增加了入境旅游所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益嗎？

長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)入境旅游、國(guó)內(nèi)旅游和出境旅游三大市場(chǎng)是獨(dú)立看待的，但實(shí)際上三大市場(chǎng)之間存在著必然聯(lián)系，入境旅游、國(guó)內(nèi)旅游和出境旅游是整體旅游市場(chǎng)的組成部分。

在資源限定和規(guī)模限定、經(jīng)濟(jì)能力限定下，每一種市場(chǎng)規(guī)模的變化都會(huì)對(duì)其它市場(chǎng)產(chǎn)生影響，從而影響著旅游效益的變化。

國(guó)內(nèi)旅游服務(wù)質(zhì)量的降低，使得旅游服務(wù)不再具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，旅游效用大大降低，這就推動(dòng)了入境旅游需求數(shù)量的下降以及國(guó)民出境旅游大幅度增長(zhǎng)，正反映出國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)蓬勃發(fā)展所帶來(lái)的“溢出”效應(yīng)。

對(duì)于出境市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，這種“溢出”效應(yīng)是積極的，使得眾多追求高品質(zhì)旅游體驗(yàn)的旅游者轉(zhuǎn)向出境旅游，市場(chǎng)規(guī)模急速發(fā)展，然而對(duì)于入境市場(chǎng)而言，這種效應(yīng)則是消極的，以日韓為代表的主要客源國(guó)入境人次數(shù)的降低也說(shuō)明這種現(xiàn)象。

如何更好的滿足國(guó)內(nèi)游客的需求，改善民生，同時(shí)化解出境旅游增長(zhǎng)迅猛、入境旅游增長(zhǎng)遲緩所導(dǎo)致的旅游服務(wù)貿(mào)易逆差，已經(jīng)成為當(dāng)下需要解決的問(wèn)題。

三大市場(chǎng)并非此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，也不可能長(zhǎng)期的厚此薄彼，關(guān)鍵是如何發(fā)揮市場(chǎng)的力量，讓國(guó)內(nèi)旅游發(fā)展限制出境旅游增長(zhǎng)，出境旅游帶動(dòng)入境旅游增長(zhǎng)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)三大市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、市場(chǎng)主導(dǎo)是未來(lái)旅游發(fā)展的方向

中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到今天的時(shí)期，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)規(guī)模、效益還是市場(chǎng)開(kāi)放程度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)其它產(chǎn)業(yè)甚至開(kāi)放較晚的產(chǎn)業(yè)。我國(guó)的出境旅游和國(guó)內(nèi)旅游成為世界第一，入境旅游成為世界第三，但中國(guó)卻沒(méi)有產(chǎn)生世界旅游發(fā)展的國(guó)際領(lǐng)袖型企業(yè)。

中國(guó)具有巨大規(guī)模支撐的產(chǎn)業(yè)融合商機(jī)，卻沒(méi)有引領(lǐng)旅游發(fā)展方向的商業(yè)模式創(chuàng)新；我們擁有眾多世界級(jí)的旅游資源，卻沒(méi)有形成眾多的世界級(jí)的旅游產(chǎn)品和具有囯際競(jìng)爭(zhēng)力的旅游目的地。

我國(guó)的旅游業(yè)是在政府主導(dǎo)下發(fā)育起來(lái)的，同時(shí)，它的成長(zhǎng)壯大又會(huì)在政府主導(dǎo)下受到限制，這樣就產(chǎn)生了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“諾斯悖論”。

“諾斯悖論”是其他學(xué)者根據(jù)美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的思想提出的概念，說(shuō)的是這樣一種情況：在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，國(guó)家提供的基本服務(wù)是制定游戲規(guī)則，特別是界定產(chǎn)權(quán)制度的基本規(guī)則。沒(méi)有國(guó)家權(quán)力及其代理人的介入，財(cái)產(chǎn)權(quán)利就無(wú)法得到有效保護(hù)和實(shí)施。

因此，國(guó)家積極發(fā)揮作用是保障有效產(chǎn)權(quán)安排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件，沒(méi)有國(guó)家就沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。另一方面，國(guó)家權(quán)力的介入又容易侵害個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，危及有效產(chǎn)權(quán)安排。

國(guó)家常常會(huì)建立和維持無(wú)效的產(chǎn)權(quán)制度，從而導(dǎo)致所有權(quán)殘缺，造成無(wú)效產(chǎn)權(quán)，妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用諾斯本人的話說(shuō)就是，“沒(méi)有國(guó)家辦不成事，有了國(guó)家又有很多麻煩”。這就是國(guó)家的兩難或者“諾斯悖論”。

解決這一悖論，關(guān)鍵在于政府自身制度的設(shè)計(jì)與安排。在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，需要政府參與到旅游經(jīng)濟(jì)中來(lái)，只不過(guò)是要求政府做好法律、法規(guī)方面的主導(dǎo)，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)形成完整的政策體系。

同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，充分發(fā)揮旅游企業(yè)特別是企業(yè)家在旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式革命主體力量，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)在推動(dòng)旅游行業(yè)制度執(zhí)行的能力。

只有這樣才能形成我國(guó)旅游制度的創(chuàng)新和商業(yè)革命，才能推動(dòng)我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的提升，才能引領(lǐng)世界旅游發(fā)展方向，才能使我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大內(nèi)需方面擔(dān)負(fù)著更大的作用。

我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)30多年來(lái)的發(fā)展，市場(chǎng)主體已經(jīng)形成，市場(chǎng)力量已經(jīng)出現(xiàn)。除少數(shù)地區(qū)之外，我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)具備了由“政府主導(dǎo)”向“市場(chǎng)主導(dǎo)”的市場(chǎng)基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是我國(guó)的旅游企業(yè)已從產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)為核心逐步轉(zhuǎn)向以資本為核心，資本促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力量在不斷地放大。截止目前，中國(guó)旅游類上市公司已達(dá)111家，攜程、藝龍、去哪兒、途牛、如家、漢庭等紛紛在美國(guó)納斯達(dá)克上市。

越來(lái)越多的中國(guó)旅游企業(yè)以社會(huì)需求為核心在不斷地開(kāi)發(fā)旅游產(chǎn)品，不斷地進(jìn)行旅游商業(yè)革命，不斷地推動(dòng)旅游商業(yè)模式的創(chuàng)新，并對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

二是全社會(huì)資本和技術(shù)開(kāi)始關(guān)注旅游領(lǐng)域。旅游成為吸引社會(huì)資本的重要領(lǐng)域，特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，資本向旅游領(lǐng)域流入的速度在不斷地加快。

2013年中國(guó)旅游業(yè)直接投資達(dá)到5144億元，2014年更是達(dá)到6000億元，其中民間資本約占到57%，百度、騰訊和阿里巴巴等高技術(shù)的企業(yè)也在進(jìn)入旅游產(chǎn)業(yè)，不僅會(huì)極大地改變我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)主體，也會(huì)推動(dòng)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一場(chǎng)深度商業(yè)革命。

可以設(shè)想，未來(lái)十年內(nèi)，我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)必然成為資本與技術(shù)匯集的主戰(zhàn)場(chǎng)，推動(dòng)著中國(guó)旅游業(yè)向高度化、現(xiàn)代化縱深發(fā)展。

三是我國(guó)的旅游企業(yè)“走出去”的步伐在不斷加快。我國(guó)的旅游企業(yè)，包括國(guó)旅、港中旅、中青旅、華僑城、萬(wàn)達(dá)、海航、春秋等通過(guò)實(shí)施國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略，積極參與全球范圍內(nèi)的旅游產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，尤其2010年以來(lái)，中國(guó)旅游企業(yè)通過(guò)上市、投資、收購(gòu)、合作等多種方式參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。

2010年以后，發(fā)生于旅行社、酒店市場(chǎng)的境外投資、并購(gòu)、合作不斷增加，中國(guó)旅游企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的身影頻繁出現(xiàn)。2011年，錦江集團(tuán)聯(lián)合美國(guó)德?tīng)柤瘓F(tuán)，斥資3.07億美元成功收購(gòu)美國(guó)著名飯店集團(tuán)洲際酒店集團(tuán)全部股份，宣告錦江品牌向國(guó)際化邁出戰(zhàn)略一步。

從投資并購(gòu)頻率看，中國(guó)企業(yè)的海外投資并購(gòu)頻率明顯加大，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年1-11月的酒店投資并購(gòu)案就已有16起。與此同時(shí)，世界著名旅游企業(yè)，如希爾頓、喜來(lái)登、萬(wàn)豪、紅杉、IDG等國(guó)際集團(tuán)及國(guó)際資本也在不斷強(qiáng)化對(duì)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)投資與經(jīng)營(yíng)，我國(guó)旅游市場(chǎng)國(guó)際化發(fā)展的格局已初步形成。

四是旅游市場(chǎng)的大眾化發(fā)展，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)一步加速，跨界融合、跨業(yè)融合已經(jīng)成為旅游產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)品演化的主流趨勢(shì)。

萬(wàn)達(dá)、中信、長(zhǎng)隆、迪斯尼、百度、騰訊、阿里巴巴等戰(zhàn)略投資者，途牛、螞蜂窩、在路上、世界邦、亞朵、同程等成長(zhǎng)型企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新正在不斷地沖擊傳統(tǒng)旅游產(chǎn)業(yè)的邊界，推動(dòng)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)由“小旅游”向“大旅游”演變。

在這種市場(chǎng)環(huán)境下，放棄政府主導(dǎo)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，構(gòu)建起市場(chǎng)主導(dǎo)的旅游發(fā)展模式已經(jīng)成為我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然選擇。這種轉(zhuǎn)變不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，它關(guān)系到對(duì)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)問(wèn)題。

我們知道，資源、勞動(dòng)、資本和技術(shù)是推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個(gè)基本要素，縱觀我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程，就推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素來(lái)說(shuō)，形成了二個(gè)不同的發(fā)展階段。2000年之前，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)主要依賴資源和勞動(dòng)，資源與勞動(dòng)推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國(guó)旅游發(fā)展的初期階段的主要特征。

進(jìn)入2000年后，推動(dòng)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要要素是資本和技術(shù)，這也成為現(xiàn)階段我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方式。同資源與勞動(dòng)要素不同，資本與技術(shù)是市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果，更需要市場(chǎng)的力量，市場(chǎng)主導(dǎo)的旅游發(fā)展模式更會(huì)有效地提升資本與技術(shù)的效率。

近幾年里，從我國(guó)旅游實(shí)踐中可以清楚地看到，技術(shù)和資本已經(jīng)成為旅游商業(yè)思想和旅游商業(yè)模式產(chǎn)生的重要?jiǎng)恿?。年輕的創(chuàng)業(yè)群體正成為旅游商業(yè)思想形成的主體，也將成為我國(guó)旅游商業(yè)革命的主體。

有關(guān)方面對(duì)27家新興旅游企業(yè)的30位創(chuàng)始人的調(diào)查顯示，93%的創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)時(shí)的年齡不超過(guò)40歲，他們不僅成為旅游企業(yè)創(chuàng)新的中堅(jiān)力量，也是推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新的主要力量。

歷史進(jìn)程表明，國(guó)家發(fā)展靠的是政治家，社會(huì)發(fā)展靠的是思想家，產(chǎn)業(yè)發(fā)展靠的是企業(yè)家。中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展要靠創(chuàng)新，特別是商業(yè)模式的創(chuàng)新，創(chuàng)新依靠的是企業(yè)家，而不是國(guó)家旅游局長(zhǎng)和地方旅游局長(zhǎng)。

沒(méi)有企業(yè)家，就不會(huì)有旅游新產(chǎn)品，就不會(huì)有旅游新業(yè)態(tài)，只有在市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境下，旅游產(chǎn)業(yè)才能創(chuàng)造出一批又一批企業(yè)家，才能推動(dòng)我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。